주택 위기를 해결하는 방법

규제 완화만으로는 충분하지 않다. 정부 개입만으로도 충분하지 않다. 두 가지 모두 필요하다.

2026년 7월 18일 발행

삶에서 머리 위에 지붕을 마련하는 것만큼 중요한 일은 거의 없다. 그러나 많은 국가가 이 기본적인 과업에 실패하고 있다. 영국과 아일랜드, 미국의 상당 부분과 같은 지역에서는 특히 젊은이들이 주거비가 감당할 수 없는 수준이 되고 있다고 호소한다.

우익 포퓰리즘이 확산하는 시대에 이 문제는 좌파 정치인들의 의제로 자리 잡았다. 월요일 영국의 차기 총리가 될 예정인 앤디 버넘은 전후 시기 이후 영국 최대 규모의 정부 주도 주택 건설 프로그램을 약속하고 있다. 뉴욕 시장 조란 맘다니는 임대료 규제를 원한다.

그렇다면 이런 계획들이 주택 위기의 해법일까? 아니면 상황을 더 악화시킬 수도 있을까? 이를 이해하려면 주택 위기가 실제로 무엇인지부터 파악해야 한다.

주택시장 압박이 커지고 있다

요즘 각국은 인구가 증가하지 않더라도 이전 수십 년보다 더 많은 주택을 필요로 한다. 여기에는 기대수명 연장, 혼인율 하락, 다세대 가구에서 벗어나는 추세 등이 이유로 작용한다.

이른바 슈퍼스타 도시의 부상도 한몫한다. 슈퍼스타 도시는 고소득층을 만들어내는 동시에 끌어들이는 경제·문화의 동력이다.

세계 여러 지역에서 주택 공급은 수요를 따라가지 못했다. 수요의 성격 역시 그 자체로 어려움을 낳는다. 샌프란시스코부터 리스본까지 여러 도시에서 나타났듯, 매우 높은 소득을 올리는 사람들이 유입되는 가운데 건설이 충분히 이뤄지지 않으면 주택 가격과 임대료가 많은 현지 주민이 감당할 수 있는 수준을 넘어 치솟는다.

더블린에서는 높은 이민 유입과 기술기업 자금의 유입으로 2011년 이후 주택 수요가 40% 증가한 반면, 주택 수는 그 절반의 속도로 늘어나는 데 그쳤다. 그 결과 선진국 가운데 어쩌면 최악의 주택 부족 사태가 빚어졌다.

그 결과 중 하나는 지난 10년간 도시의 임대료가 두 배 이상 오르며 소득 증가율을 앞질렀다는 점이다.

또 다른 점은 2013년부터 2024년까지 아일랜드에서 부모와 함께 사는 25~34세 인구의 비율이 19%에서 42%로 두 배 이상 늘었다는 것이다. 이는 런던, 뉴욕, 샌프란시스코 같은 도시의 추세보다도 더욱 극단적이다.

구매 여력과 공급 부족

높은 임대료는 자주 헤드라인을 장식하며, 이를 억제하겠다는 공약은 표를 얻는 데 도움이 될 수 있다. 마므다니의 성공적인 시장 선거운동이 이를 보여준다.

하지만 임대료 상승은 근본적인 문제라기보다 증상에 가깝다. 주택 부족 문제를 해결하지 않은 채 주거비를 감당 가능한 수준으로 유지하려는 정책은 역효과를 낳을 수 있다.

트리니티 칼리지 더블린의 경제학 교수 로넌 라이언스는 “임대료 규제는 이미 집을 가진 사람들의 부담을 덜어주지만, 집이 없는 사람들에게 주거를 제공하지는 않는다”며 “주택 부족의 영향을 관리할 뿐 이를 해결하지 못하고, 오히려 상황을 악화시킬 수도 있다”고 말했다.

선의에서 비롯된 다른 조치들도 역효과를 낳을 수 있다.

미국의 연구에 따르면 대형 기업형 임대사업자는 저소득 가구가 그렇지 않았다면 감당할 수 없었을 지역으로 이주하는 데 도움을 줄 수 있다. 그러나 지난주 법률로 제정된 대규모 주택 법안은 이러한 사업자들이 매입하고 임대할 수 있는 주택의 수와 유형을 제한한다. 표면적으로는 주거비 부담 완화를 목표로 한 정책이 오히려 이를 악화시킬 수 있다.

런던도 비슷한 실수를 저질렀다. 런던정경대(LSE)의 연구에 따르면 해외 투자는 대규모 개발 사업을 추진하고, 이후 이를 현지 주민들에게 임대하는 데 crucial한 역할을 했다. 그러나 지난 10년간 추가 부과금과 기타 규제가 늘어나면서 이러한 투자의 상당 부분이 끊겼다.

주택 부족 문제는 더 많은 주택을—적절한 유형의 주택을 적절한 장소에—건설해야만 근본적으로 해결할 수 있다.

일부 사람들에게는 이러한 주장이 임대인이나 개발업자 편향적으로 보일 수도 있다. 하지만 주택 부족의 영향을 가장 크게 받는 사람들은 가진 것이 가장 적은 사람들이다. 고소득 젊은 전문직 종사자들이 이제 부모 세대가 살았던 것과 같은 유형의 주택에서 살기가 훨씬 어려워졌다는 것은 사실이다. 그러나 어디를 보더라도 저소득층의 상황은 훨씬 더 빠른 속도로, 훨씬 더 심각하게 악화되고 있다.

소득 하위 3분의 1에 속하는 사람들 가운데 부모와 함께 사는 청년층의 비율은 현재 더블린과 샌프란시스코에서 75%, 런던에서 55%, 캐나다 온타리오주와 호주 뉴사우스웨일스주에서 거의 40%에 이른다. 이 비율은 모두 최근 수십 년 동안 두 자릿수로 증가했다.

주택 건설을 늘리려면 어떻게 해야 할까?

도시들이 일자리와 소득 증가를 포기할 생각이 아니라면, 주택 위기에 대한 가장 근본적인 해법은 간단하면서도 실행하기 어렵다. 주택을 더 많이 짓는 것이다. 문제는 어떻게 그 목적지에 도달하느냐이다.

대부분의 주택경제학자들은 건설 규제를 완화하면 민간 부문의 건설이 촉진돼 공급 부족이 완화되고 주택 가격과 임대료에 하방 압력이 가해질 것이라고 주장한다. 하지만 구체적인 방법을 두고는 의견이 엇갈린다.

미국을 대상으로 한 최근 연구 두 건은 건설 제약이 최근 수십 년 동안 일관되게 영향을 미쳤다는 증거를 거의 찾지 못했다. 평균적으로 주택 건설은 개발 규제가 크게 다른 지역에서도 수요 증가에 비슷한 방식으로 반응하는 경향을 보였다.

그러나 계획 규제 완화와 기타 개발 촉진 정책이 실제로 인상적인 성과를 낸 사례도 잘 documented돼 있으며, 이는 세부 사항이 중요하다는 점을 시사한다.

가장 널리 인용되는 사례는 뉴질랜드다. 2016년 뉴질랜드 최대 도시인 Auckland의 넓은 지역이 더 높은 밀도의 건축을 허용하도록 용도지역이 변경됐다. 이 실험은 공급과 주거 부담 가능성 모두에서 긍정적인 결과를 냈다. 이제 허용된 다가구 주택 유형의 건설이 붐을 이루었고 임대료 상승세도 크게 둔화됐다. 실제로 실질 기준으로는 보합세를 유지했다.

미국에서 가장 건설 친화적인 도시 중 하나인 오스틴도 살펴보자. 지난 10년대 후반 미국 선벨트 전역에서 주택 수요가 증가했을 때, 마이애미 같은 도시에서는 공급이 이를 따라가지 못했고 그 결과 임대료가 치솟았다. 반면 오스틴에서는 수요 증가가 대규모 주택 건설 붐을 촉발해 임대료가 실질 기준으로 하락했을 뿐 아니라 명목 기준으로도 떨어졌다.

임대료가 가장 크게 하락한 곳은 저소득층 주택이었고, 자기 집을 마련할 수 있는 청년층의 비율은 70%에서 80%로 뛰었다.

일각에서는 민간 개발업체들이 주택 가격이나 임대료가 급락할 수 있는 수준까지는 의도적으로 건설하지 않을 것이라고 주장한다. 오스틴의 사례는 여기에 일말의 진실이 있음을 시사한다. 개발업체들이 수요를 잘못 계산해 ‘과잉 건설’을 했다는 징후가 있으며, 이후 임대료가 더 이상 떨어지는 것을 막기 위해 건설이 15년 만의 최저 수준으로 감소했다.

그러나 비용과 주거비 부담을 공급 주도로 개선하는 이런 일들은 규정이 이를 허용할 때, 다시 말해 건설을 장려할 만큼 규제가 느슨할 때만 가능하다.

오클랜드는 도시계획 규제 완화가 충분히 과감하고 경제성이 가장 높은 사례에 초점을 맞춘다면 어떤 긍정적 결과가 가능한지를 보여주는 사례다. 부유하고 성장하는 도시의 저밀도 지역에서 개발업체들이 신규 주택을 지을 수 있도록 허용하면, 대규모 신규 건설이 새로운 이윤 극대화의 선택지가 된다.

주택을 짓기에는 이제 너무 비싼 도시들

그 반대의 경우도 있다. 규제로 인해 주택 건설이 심각하게 제한되는 도시들이다. 런던과 더블린이 아마도 가장 극명한 사례일 것이다.

두 도시 모두 예측하기 어려운 도시계획 승인 제도, 도시가 외곽 지역으로 확장되는 것을 막는 규정, 비용이 많이 드는 설계 요건, 각종 부담금과 수수료 등의 요인으로 많은 지역에서 주택 건설이 경제적으로 불가능해졌다.

새로운 규제는 대개 선의에서 비롯된다. 72명이 사망한 2017년 런던 그렌펠 타워 화재 이후 고층 아파트 건물에 광범위한 화재 안전 규정이 도입된 것이 그 사례다. 그러나 이 규정으로 인해 개발 비용이 크게 상승하면서 런던의 신규 주택 건설은 선진국 어느 도시보다도 낮은 수준으로 급감했다.

실제로 이런 초대형 도시에서는 신규 주택 건설 비용이 지나치게 높아져, 이제 사람들은 주택을 건설할 수 있는 가격으로도 집을 살 여력이 없다. 런던과 더블린 모두에서 수많은 부지가 개발 허가를 받았지만, 현행 규정에 따라 공사를 완료하면 이익이 줄어드는 데 그치지 않고 손실까지 발생하기 때문에 건설이 중단됐다.

한 가지 경고적인 사례로, 런던 크로이던 자치구는 2018년 주택 소유주들이 대형 단독주택을 같은 규모의 소형 아파트 건물로 재개발할 수 있도록 일괄 허가를 내줬다.

이러한 소규모 개발이 런던 교외의 Purley에 집중되면서 본격화됐고, 런던의 평균 소득으로 감당할 수 있는 가격의 신규 아파트 수백 채가 추가됐다. 공급과 주거비 부담 여건은 거의 하룻밤 사이에 개선됐다.

그러나 오래가지는 못했다. 새로운 정책은 치열한 시장 선거에서 개발 반대 운동가들의 주요 공격 대상이 됐고, 이 자치구의 새 시장은 정책 발표 4년 만에 이를 폐기했다. 그러자 소규모 프로젝트들은 갑작스럽게 중단됐다.

반면 최근 몇 년간 영국 주택 건설 분야에서 가장 큰 성공 사례 중 하나는 Manchester다. Burnham은 지난달까지 9년간 이곳의 시장을 지냈다.

지난 10년간 시내 중심부의 건설은 호황을 누렸다. 지방정부 관계자들이 민간 개발업체들과 긴밀히 협력해 규제와 인센티브를 조정했고, 수요가 나타나면 주택이 신속하게 뒤따라 공급될 수 있도록 했기 때문이다.

한 계획은 왜 지속됐고 다른 계획은 그렇지 못했을까? Manchester는 앞으로 추진될 계획에 대한 지지를 얻기 위해 수년간 노력한 반면, Croydon의 계획은 처음부터 주민들 사이에서 논란이 됐다.

또한 Croydon의 계획이 부유한 교외 지역에서 주민들의 생활을 크게 방해하는 건설을 촉발한 반면, Manchester의 계획은 기존 주민들에게 개발로 인한 불편이 상대적으로 적은 브라운필드 부지의 고층 아파트 건설을 중심으로 추진됐다.

이것은 주택 건설이 안고 있는 큰 과제 중 하나다. 개발업체에 가장 경제적으로 매력적인 부지는 규제 완화에 대한 지역사회의 반대가 가장 큰 곳인 경우가 많다. Austin과 Manchester의 사례는 지속 가능한 개발을 위해서는 단번에 하나의 정책 수단을 작동시키기보다 수년에 걸친 신중한 계획과 소통이 필요한 경우가 많다는 점을 보여준다.

최빈곤층 지원

종합하면, 주택 부족은 건설을 더 쉽게 만들기 위한 신중하게 계획되고 효과적으로 겨냥된 조치를 통해 해결할 수 있다는 증거가 나타난다. 이는 특히 건설이 완전히 얼어붙은 지역에서 그렇다.

하지만 이러한 조치만으로는 수요가 가장 높은 도시의 최저소득층을 보호하기에 충분하지 않다.

Austin처럼 성공 사례로 꼽히는 곳에서도 건설 붐에도 불구하고 임대주택 퇴거는 기존 추세대로 계속됐다.

Manchester는 주택 건설 측면에서 분명한 성공 사례지만, 과거 주택 부족이 워낙 심각했던 탓에 대규모 건설이 비용과 희소성에 미친 영향은 제한적이었다.

임대료는 소득보다 더 빠르게 올랐고, 최저소득층 주민들의 주거 부담 능력은 악화됐다. 강제로 집에서 내몰렸거나 비용을 감당하지 못해 집을 구할 수 없게 된 사람들의 비율은 전국에서 가장 높은 수준이다.

그럼에도 맨체스터의 임대료 상승폭은 주택을 더 적게 건설한 다른 도시들보다 여전히 완만했다. 여기서 얻을 수 있는 교훈은 시장가격 주택 건설이 도움이 되지 않는다는 것이 아니라, 주택 부족이 때로는 너무 심각해 건설 속도가 사상 최고 수준에 이르러도 부족분을 거의 메우지 못한다는 점이다.

이는 민간 부문의 개발이 대체로 부유층과 저소득층 모두에게 도움이 되지만, 주택 부족이 가장 심각한 수요가 가장 뜨거운 시장에서는 초기 효과가 제한적이라는 연구 결과와도 일치한다.

따라서 특히 세계에서 가장 선호되는 도시의 저소득층을 지원하는 데 국가가 중요한 역할을 해야 한다.

비상장만으로는 충분하지 않다

이번 달 자신의 시정 운영 목표를 제시하면서 Burnham은 주택 위기에 대한 해법이 국가의 역할을 대폭 확대하는 데 있다고 생각한다는 점을 분명히 했다. 그는 향후 10년간 정부 재원으로 수만 채의 신규 주택을 건설하겠다는 계획을 발표했다. 이를 위해서는 막대한 비용이 들며, 소득세율을 1%포인트 인상하는 것과 맞먹는 규모의 공공자금 투입이 필요하다.

이는 아마도 이 해법에서 가장 중요한 부분으로 이어진다.

민간 주택 건설을 활성화하는 데 도움이 될 수 있는 동일한 규제 완화는 임대료와 주택 가격을 낮춰 공공주택 비용도 줄일 수 있다. 그 결과 국가가 부담해야 하는 보조금도 감소한다.

오랫동안 많은 초인기 도시를 괴롭혀온 주택 구입 부담과 공급 부족 문제를 피해온 두 도시, 빈과 헬싱키를 살펴보자. 이들 도시는 대규모 사회주택 부문을 구축했을 뿐 아니라 런던 같은 도시보다 훨씬 높은 수준의 민간 부문 주택 건설을 달성함으로써 이를 실현했다. 또한 수요 압력이 지금보다 훨씬 덜했던 시기에 토지를 오늘날 현실적으로 가능한 가격보다 훨씬 저렴하게 확보했다.

그러나 오늘날 빈은 다른 성장하는 고소득 도시들과 마찬가지로 많은 문제에 직면해 있다. 주택 건설 속도는 둔화하고 있고 민간 부문 임대료는 가파르게 오르고 있으며, 상승하는 토지 가격은 향후 사회주택 건설의 사업성을 위협하고 있다.

이는 주택 문제의 핵심인 공급 부족에 대한 가장 중요한 해답이 공급을 늘리기 위해 모든 노력을 기울이는 것임을 상기시킨다.

이는 오늘날 고소득 국가들이 직면한 가장 시급한 과제 중 하나이자 해결하기 가장 까다로운 문제 중 하나다.

New York University의 도시정책·도시계획 교수 Ingrid Gould Ellen은 민간 개발업체들이 수익을 내며 주택을 건설할 유인을 제공하는 한편, 소득 기준에 따른 저렴한 주택 공급을 위해 정부 지원도 병행해야만 이 문제를 해결할 수 있다고 말한다.

그녀는 규제가 개발업체들의 신규 주택 건설을 허용하도록 하는 것이 매우 중요하지만, 시장 가격의 신규 주택만으로는 최저소득 가구의 필요를 충족하기에 충분하지 않다고 주장하며 규제 완화와 정부 개입의 결합을 촉구한다.

이처럼 어려운 균형을 이루려면 신중하게 설계된 정책과 일관된 소통, 그리고 민간 부문과의 협력을 통해 역효과를 낳는 규제를 정비하는 작업이 필요하다. 한 지역에서 효과적인 해법이 다른 지역에도 늘 그대로 적용되는 것은 아니다. 그러나 행동하지 않는다면 수백만 명의 삶과 생계가 계속 발목 잡히게 될 것이다.

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