넛지인가, 세금인가? 드디어 데이터가 나왔다

행동과학에 기반한 공공정책은 얼마나 중요한가?

팀 하퍼드

모든 일이 아주 오래전처럼 느껴지지만, 한때 데이비드 캐머런을 가장 유명하게 만든 것은 ‘넛지’로 더 잘 알려진 행동과학 기반 공공정책에 대한 그의 열정이었다. 캐머런이 영국 총리가 되기 몇 달 전 공개된 TED 강연에서 그는 이렇게 물으며 시작했다. “돈을 더 쓰지 않고 어떻게 상황을 개선할 수 있을까요?”

이는 여전히 매력적인 질문이며, 그가 제시한 답변 중 하나는 행동과학을 더 활용하자는 것이었다. “누군가의 전기요금을 줄이는 가장 좋은 방법은 자신의 전력 사용액을 보여주고, 이웃들이 얼마를 쓰는지 보여준 다음, 에너지 절약을 실천하는 이웃이 얼마를 쓰는지 보여주는 것입니다.”

이처럼 신중하게 설계된 넛지에 반대할 사람은 없을 것이다. 특히 이런 접근법은 무작위 실험으로 쉽게 검증할 수 있기 때문이다. 하지만 나는 캐머런이 그것이 ‘가장 좋은 방법’이라고 말한 것은 명백히 틀렸다고 오랫동안 주장해왔다. 탄소 집약적 에너지에 세금을 부과하는 편이 훨씬 더 나을 것이다. 이는 에너지 시스템을 더 깨끗한 에너지원으로 전환하는 데 도움이 되고, 더 오염을 유발하는 연료에서 비롯된 에너지라면 소비자들이 에너지를 더욱 적극적으로 절약하도록 유도하며, 세수까지 확보할 수 있다. 또한 넛지는 신속하고 간편하며 효과적일 수 있지만, 실질적인 정책 조치에는 대개 규제나 조세제도의 변화가 필요하다고 주장해왔다. 케이크를 굽는 일은 잊은 채 아이싱에만 지나치게 매료되어서는 안 된다.

하지만 내가 보인 반론은 증거보다 본능에 더 근거한 것이었을까? 탄소세가 교묘하게 형식을 바꾼 에너지 요금 고지서보다 행동에 더 큰 영향을 미친다는 것이 정말 사실일까? 마침내 이런 질문에 답할 수 있는 데이터가 나왔다.

경제학자 존 리스트, 마티아스 로데마이어, 수타누카 로이, 그레고리 선이 작성한 새로운 워킹 페이퍼는 다양한 넛지식 개입을 다룬 600편 이상의 연구를 검토하고, 행동과학에 기반한 공공정책이 얼마나 중요한지 묻는다.

형식을 바꾼 전기요금 고지서부터 살펴보자. 연구진은 전 세계에서 이뤄진 이 같은 개입을 검토한 뒤, 캐머런이 칭찬했던 종류의 작은 변화가 전력 소비를 4~7% 정도 줄일 수 있다고 결론 내렸다. 그다지 큰 효과처럼 들리지는 않는다.

하지만 4% 절약이 작다고 누가 말할 수 있을까? 무엇과 비교해 작은 것인가? 자연스러운 비교 대상 하나는 내가 선호하는 정책인 세금 인상이다. 사람들이 소비를 4% 줄이도록 설득하려면 전기요금은 얼마나 올라야 할까?

로데마이어는 “실제로는 꽤 많이 올려야 합니다”라고 말한다. “전기요금을 11% 인상해야 합니다 . . . 대중에게 가서 ‘전기요금을 11% 올리겠습니다’라고 말해보세요.”

그럴 만하다. 카메론의 뒤를 이어 영국 총리가 된 앤디 번햄은 취임 직후 발표한 첫 정책 중 하나로 전기요금에 부과되는 부가가치세를 인하했다. 정치인들이 의견을 달리한다면, 에너지 사용에 세금을 부과하는 편이 단순한 넛지보다 낫다고 칼럼니스트들이 주장해봐야 별 의미가 없다.

다른 영역에서는 최선의 행동 유도책이 훨씬 더 효과적이며, 이에 상응하는 가격 인상 폭도 더 클 것이다. 세부 내용은 각기 다르다. 담배의 경우 가장 효과적인 넛지는 흡연의 위험성에 관한 정보인 것으로 드러났다. 예방접종의 경우 최선의 전략은 그저 적절한 시기에 알림을 보내는 것이다. 연구진은 최선의 넛지와 같은 효과를 내려면 담배 가격을 28% 인상해야 한다고 추산했다. 주류 가격은 34%나 더 올려야 했다. 독감 백신의 경우 연구진은 백신을 무료로 제공하는 100% 보조금조차 접종률을 높이는 데 있어 접종 알림만큼 효과적이지 않다고 추정했다.

따라서 넛지는 단지 정치적으로 편리한 수단에 그치지 않는다. 넛지는 우리가 생각하는 것보다 훨씬 더 큰 행동 변화를 이끌어낸다.

이러한 넛지의 가치를 추정할 때는 두 가지 기준을 구분하는 것이 유용하다. 첫째는 비용 대비 편익이다. 영리한 행동 변화 장치를 도입하는 데 1달러를 투입할 때마다 우리는 얼마만큼의 사회적 편익을 기대할 수 있는가? 둘째는 정책 개입의 총가치다.

비유하자면, 나는 문풍지를 설치하거나 이중창을 달아 집을 단열하려 할 수 있다. 문풍지는 비용 대비 편익 측면에서는 좋아 보인다. 지출한 금액의 50배를 절약할 수도 있기 때문이다. 하지만 눈에 띄게 더 따뜻하고 난방비도 적게 드는 집을 원한다면 문풍지만으로는 충분하지 않다. 비용이 많이 드는 새 창문을 설치해야 한다.

행동 공공정책에도 같은 이야기가 적용되는 것으로 보인다. 이러한 아이디어의 비용 대비 편익은 대체로 크며, 아주 적은 지출로도 그보다 훨씬 큰 보상을 얻을 수 있다. 그러나 총편익이 가장 크게 나타나는 것은 넛지가 아니라 적절한 세금, 보조금, 규제와 같은 보다 전통적인 정책이다. 리스트, 로데마이어, 로이, 선은 최적의 에너지세가 “최적의 넛지보다 비용 효율성은 낮지만, 총 후생은 대략 7배 더 크게 창출한다”고 추정한다.

추천

그렇다면 어떤 접근법이 가장 좋을까? 이는 병목이 어디에 있느냐에 달려 있다. 투자할 수 있는 예산이 제한적인 정부라면 여기저기서 영리한 넛지를 찾는 것이 최선일 것이다. 걸림돌이 정치적 자본, 입법 일정상의 여유, 또는 총리의 관심이라면, 전통적인 정책 개혁 몇 가지를 골라 강력하게 추진하는 편이 더 나은 선택이다.

물론 제대로 기능하는 관료제라면 두 가지를 모두 해낼 수 있어야 한다. 정치 지도부가 주요 개혁에 집중하는 동안에도, 어느 정도의 위임만으로 사소한 일들을 실행하는 데 큰 성과를 낼 수 있다. 현재 영국과 미국의 관료제가 제대로 기능하고 있는지는 별개의 문제다.

어쨌든 두 접근법은 서로 보완적이다. 백신 접종을 예로 들어보자. 백신 접종률을 극대화하려는 정부라면 가격을 낮추는 것이 좋다(알고 보니 0원은 특히 매력적인 가격대다). 하지만 시의적절하고 표현도 적절한 알림을 보내는 것 역시 필요하다. 이 두 가지 선택지는 서로 배타적이지 않다.

에너지 정책도 마찬가지다. 정부는 에너지 시스템의 모든 요소가 저탄소 대안으로 향하도록 탄소세를 선호할 수 있지만, 그중 일부 요소는 쉽게 바뀌지 않을 가능성이 크다. 형식이 잘 갖춰진 정보를 제공하고 약간의 동료 압력을 가하는 고지서는 소비자 행동을 변화시키는 데 도움이 될 수 있으며, 다른 영역의 개혁은 시스템 전체가 세금 인센티브에 반응하도록 도울 수 있다.

선택지가 케이크와 그 위의 아이싱 중 하나라면 정치인들은 케이크를 선택해야 한다. 넛지가 가져오는 편익은 결코 사소하지 않지만, 가격 신호를 올바르게 만들기 위해 세금을 활용하는 것을 대신할 수단은 없다. List 등은 다음과 같이 썼다. “5개 시장 중 4개 시장에서 가격 수단은 넛지보다 총잉여를 훨씬 크게 창출한다.”

너무나 자주 정치인들은 이를 도입할 정치적 용기나 정치적 수완이 부족해 가장 유익한 정책들을 외면하고 있다.

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