영국의 전력 문제

영국의 군사력은 예전 같지 않다. 세계적 영향력도 마찬가지다.

루시 피셔(앙카라), 찰스 클로버(런던)

키어 스타머 경 총리의 지난달 사임을 앞둔 몇 주 동안 정치적 내분이 격화되자, 영국 외무부는 전 세계 주재 영국 대사들에게 왓츠앱 메시지를 보냈다.

외무부는 해외 정부들이 이 혼란을 어떻게 받아들이고 있는지 알고 싶어 했다. 단체 대화방에서 오간 교신 내용을 잘 아는 사람들에 따르면, 일부 국가들은 영국이 지나치게 “내향적”이고 “고립돼 있다”고 본다는 점이 핵심 주제였다.

10년 만에 여섯 번째 영국 지도자가 퇴진을 앞둔 가운데, 이 발언은 관리들이 의심해온 사실을 확인해줬다. 영국은 군사력의 상당 부분이 약화됐을 뿐 아니라, 전 세계에서의 이미지도 크게 실추됐다.

과거 영국의 국방비가 줄어든 때에도 영국은 국제적 영향력의 덜 가시적인 원천에 의존할 수 있었다. 영어의 지배적 지위와 유엔처럼 영국이 과도하게 큰 역할을 해온 다국적 기관들의 존재가 이를 뒷받침했다.

그러나 이제 영국의 하드파워와 소프트파워는 모두 전후 최저 수준으로 떨어졌다. 예산 제약부터 10년 전 유럽연합을 탈퇴하기로 한 결정, 국제 질서를 재편하려는 도널드 트럼프의 시도에 이르기까지 다양한 요인이 영향을 미쳤다.

많은 나토 회원국은 러시아의 우크라이나 침공 이후 국방비를 냉전 수준으로 되돌리는 데 어려움을 겪고 있다. 그럼에도 영국군의 쇠퇴는 두드러진다. 육군·해군·공군 등 모든 군종의 규모가 냉전 종식 당시의 절반 또는 그 이하로 줄었다.

영국 합동군사령부 전 사령관인 리처드 배런스 경은 “사실상 창고에 아무것도 없다”고 말했다.

비판론자들은 영국의 국제 원조 예산 삭감과 BBC 월드서비스, 영국문화원처럼 해외에서 영국의 문화적 영향력을 높이는 기관들에 대한 지원 축소도 영국의 국제적 영향력을 훼손했다고 지적한다.

이번 주 외교 싱크탱크 채텀하우스에 기고한 글에서 이베트 쿠퍼 외무장관은 역대 정부의 외교정책 실수가 영국을 “더 취약하게” 만들었다고 썼다.

국방 분야에 대한 투자 부족, 핵심 공급망에서 중국에 과도하게 의존하게 된 점, 중요한 국제 관계에 대한 안일한 태도, 그리고 브렉시트로 인해 “진지함에 대한 평판”을 훼손한 점 등이 쿠퍼 장관이 열거한 실수였다.

전직 그레이터맨체스터 시장인 Andy Burnham이 오는 7월 20일 총리가 될 가능성이 높은 가운데, 영국은 빠르게 변화하는 새로운 세계 질서에 적응하거나 이를 주도할 역량이 오히려 약화됐다고 관리들과 분석가들이 말한다.

Chatham House의 ‘UK in the World’ 프로그램 책임자인 Olivia O’Sullivan은 영국이 직면한 “깊이 뿌리내린 전략적 도전”을 지적한다.

그는 “수십 년간 가장 가까운 안보 파트너였던 미국이 변덕스러워지고 있다”며 “지난 10년 동안 가장 가까운 경제 파트너이자 가장 가까운 시장인 EU와의 관계도 불확실했다. 우리는 여전히 중국의 영향력과 지배력이 커지는 상황을 어떻게 관리할지 해법을 찾으려 애쓰고 있다”고 말한다.

그는 이어 “이제 영국 외교정책의 안전장치가 흔들리고 있다는 사실이 시급하고도 분명해졌다”고 덧붙인다.

복무에 부적합

냉전 이후 서방에서 이어진 상대적 평화의 시기가 오늘날 영국군의 위축된 상황을 초래했다.

1989년 이후 실존적 위협이 사라지면서 ‘공동화 과정’이 진행됐다고 전 합동군사령부 사령관 Barrons는 말한다.

그는 “훈련과 군수, 기타 지원 서비스 및 인프라 유지보수에 투입되는 예산을 꾸준히 줄이게 된다”며 “따라서 현재 영국군이 처한 상황은 단순히 규모가 크게 줄어든 것이 아니라 대비태세도 크게 약화된 것”이라고 덧붙였다.

21세기의 상당 기간 동안 영국군의 작전은 주로 미국과 함께 수행한 대반란 작전이었다.

이는 오늘날의 영국군을 형성했다. 영국군은 저강도 전쟁에 익숙하고 세계 곳곳의 먼 지역에서 원정 작전을 수행하는 데 특화돼 있다. 이라크에서 영국군은 물자 부족에 시달렸고, 결국 미군들 사이에서 ‘빌리는 자들’이라는 별명으로 불리게 됐다.

전 MI6 수장인 알렉스 영거 경은 지난달 사망하기 직전 The Economist와의 인터뷰에서 “우리는 수십 년 동안 미국으로부터 믿을 수 없을 만큼 관대한 안보 보장의 수혜를 받아왔다. 하지만 내 확고한 견해는 그로 인해 우리가 유아화됐다는 것”이라고 말했다.

러시아의 우크라이나 침공은 이러한 안일함을 산산이 깨뜨렸다. 그러나 영국은 계속해서 여러 나토 순위표에서 추락했으며, 지난해 GDP 대비 국방비 비율에서 나토 32개 회원국 중 12위로 밀려났다.

영국은 2035년까지 GDP의 3.5%를 국방비로 지출하겠다는 나토와의 약속에도 불구하고, 2030년에는 GDP의 고작 2.7%를 국방비로 지출하는 궤도에 올라 있다. 프랑스도 영국과 비슷한 상황이며, 양국은 더 두터운 재정 여력을 가진 독일이 나토 내 유럽의 최강국이 되는 것을 우려하고 있다.

미·이란 전쟁 당시 영국 해군이 잉글랜드 남부 해안에서 Type 45 구축함 한 척을 출동시키는 데 대략 일주일이 걸린 장면은 조롱을 불러일으켰다.

HMS Dragon 구축함이 마침내 키프로스에 도착한 뒤에는 기술적 문제로 부두에 정박해야 하면서 또 한 번 굴욕을 겪었다.

현역 동료들을 대신해 발언하는 전직 군 관계자들은 영국군의 상태에 좌절감을 표한다. 전 영국 육군 수장인 Richard Dannatt 장군은 영국이 우크라이나에 상당한 군사 원조를 제공해왔지만, 언젠가 필요해진다 해도 우크라이나에 평화유지군을 계속 주둔시키기는 어려울 것이라고 말한다.

영국 해군은 귀중한 전략 자산으로 남아 있는 핵 억지력을 제외하면 최근 수십 년 동안 모든 작전 분야에서 큰 타격을 입었다. 2020년까지 장비 예산의 상당 부분은 육군에 배정됐다. 퇴역 해군 소장 Jon Pentreath는 “해군에 대한 투자가 분명히 충분하지 않았고, 안타깝게도 그 결과가 드러나고 있다”고 말한다.

전쟁이 발발할 경우 러시아 잠수함으로부터 북대서양 해상 항로를 방어해야 하는 해군을 재정비하는 일은 결코 만만치 않다. 현재 함대에는 프리깃함과 구축함이 고작 13척뿐으로, 40년 전의 59척에서 크게 줄었다.

하지만 영국 육군 역시 심각한 곤경에 처해 있다. 러시아가 우크라이나에서 하루 최대 1만 발의 포탄을 쏘고 매일 수천 대의 드론을 운용하는 가운데, 최근 군사훈련에 참가한 고위 장교들은 영국이 하루 수천 대의 드론은커녕 고강도 분쟁에서 일주일도 버티지 못할 수백 대만 보유하게 될 것이라고 인정했다.

수십억 파운드가 조달 프로그램에 투입됐음에도 영국의 군사력 전환 노력은 뒤처져 있다. 육군의 중추가 될 예정인 아약스 장갑전투차량은 일정이 8년이나 지연됐고 비용은 60억 파운드를 넘어섰으며, 시험 과정에서는 과도한 진동과 소음으로 병사들을 아프게 했다.

자금이 부족하다고 경고한 국방부와 재무부 및 총리실 간의 극심한 갈등으로 영국 정부의 국방 투자 계획 발표는 거듭 연기됐고, 스타머 총리는 마침내 지난주 이를 공개했다.

결국 스타머 총리는 향후 4년간 150억 파운드를 제공하겠다고 약속했다. 이는 지난해 국방 당국이 파악한 280억 파운드의 자금 부족분 중 약 절반에 해당한다. 하지만 그는 새 패키지 중 47억 파운드는 재원이 마련되지 않았다고 인정했다.

나머지 103억 파운드는 대부분 삭감을 통해 마련할 계획이지만, 현재까지 영국 정부가 절감 방안을 구체적으로 제시할 수 있었던 사례는 소수에 불과하다.

영국은 지난해 전략적 국방 검토에서 제시한 재무장 계획에 필요한 자금을 마련하는 데 어려움을 겪을 전망이다. 이 계획은 전투기와 F-35 전투기 일정 물량, 대당 20억~30억 파운드로 추산되는 원자력 추진 공격잠수함 최대 12척을 포함해 680억 파운드 규모의 신규 장비 도입을 요구했다.

영국은 여전히 스스로를 주요 군사 강국으로 묘사한다. 이번 주 앙카라에서 열린 나토 정상회의에서 영국은 약 12개 유럽 동맹국이 향후 10년간 370억 파운드를 투입해 ‘장거리 정밀 타격’ 미사일을 개발하는 새로운 구상의 지도국으로 자리매김했다. 스타머 총리는 또 트럼프 대통령이 이번 회의에서 영국이 지난 10년간 현금 기준으로 나토 회원국 중 두 번째로 많은 금액을 지출한 점에 감사를 표했다고 강조했다.

그러나 유럽의 외교·군사계에서는 영국이 거창한 수사를 뒷받침할 충분한 자원을 배정하지 않은 채 대규모 계획만 떠벌린다는 비판을 받기도 한다.

특히 영국의 군사 투자 확대 계획이 상대적으로 modest한 규모라는 점은 미국이 유럽 대륙에서 자체 주둔을 줄이는 상황에서 유럽이 안보를 스스로 책임지려는 노력에 문제가 될 수 있다.

이는 번햄이 이끌 것으로 예상되는 새 정부에도 지속적인 골칫거리 중 하나가 될 전망이다.

재무부 관계자들은 국방부가 비용 통제 실적이 부진하다고 보고 있으며, 방산업계가 생산 규모를 확대하기도 전에 더 많은 자금을 투입하면 인플레이션을 유발할 수 있다고 우려한다. 예를 들어 우크라이나 전쟁이 시작된 이후 포탄 가격은 3배로 올랐지만 생산량은 거의 늘지 않았다.

한 관계자는 “새로운 [장비]에 투입할 여지는 매우 제한적이다. 현 단계에서 우리는 차입도, 증세도 하지 않을 것이기 때문이다”라고 말했다. “따라서 국방에 더 많은 돈을 배정하려면 제로섬 게임이 된다. 우리가 더 많은 돈을 받으려면 다른 누군가는 잃어야 한다.”

소프트 파워가 바닥나다

영국은 전통적으로 영국의 문화 수출품과 민주적 가치를 수호한다는 평판, 그리고 전 세계의 규칙과 기준을 정하는 포럼에서 의석을 차지하고 있다는 점 등 다양한 원천에서 소프트파워를 끌어왔다.

그러나 지난 10년 동안 이 역시 상대적으로 쇠퇴했다. 역대 정부들이 영국의 영향력 일부를 당연하게 여기거나 적극적으로 소진했기 때문이다. 한층 엄격해진 비자 규정으로 영국에 오는 해외 대학원 연구자 수가 감소했고, 재정난에 처한 영국 대학들은 강좌를 폐지하고 교직원 수를 줄였다.

한 영국 고위 관리는 “영국의 소프트파워는 속이 비어버렸다”고 말했다.

지난 20년 동안 정부들은 BBC 월드서비스와 영국문화원 같은 영향력 있는 기관에 대한 지원을 줄여왔다. 영국문화원은 다른 나라에 개발 지원을 제공하고 문화적 관계 증진을 모색하는 기관이다.

이 같은 조치를 비판하는 이들은 두 기관 모두 해외에서 영국의 영향력을 높이는 데 상대적으로 저렴하면서도 비용 대비 효과가 높은 수단이라고 말한다. 이는 과거 다른 나라들이 거의 맞먹기 어려웠던 소프트파워의 원천이기도 하다.

그러나 중국, 러시아, 인도를 비롯한 국가들은 국제적으로 자체적인 외교·문화·교육 프로그램에 상당한 자원을 점점 더 투입해왔다.

노동당과 보수당 정부는 한때 영국이 주요 원조 공여국이며 유엔 개발 목표를 준수한다는 점을 자랑스럽게 여겼다.

그러나 2020년 보리스 존슨 정부는 국제개발부를 외무부에 통합했다. 당시 정부는 이를 통해 영국의 “원조 예산과 전문성을 동원해 해외에서 영국의 이익과 가치를 수호함으로써 세계 무대에서 더욱 큰 영향력과 파급력을 발휘”할 수 있다고 주장했다.

그 이후 보수당과 노동당 정부 모두 국민총소득 대비 해외 원조 비중을 0.7%에서 2027년 전망치인 0.3%로 절반 이상 삭감했다.

원조 분야 관계자들은 이 같은 삭감이 허울뿐인 절약이라고 주장한다. 취약국에서 발생하는 분쟁을 근원적으로 막거나 난민 유입을 억제하지 못할 뿐 아니라, 영국이 맡아온 국제적 역할에서도 후퇴하는 결과를 낳는다는 것이다.

영국의 약화된 결집 역량을 보여주는 사례로, 외무장관인 쿠퍼가 5월 런던 회의에서 여성과 소녀에 대한 폭력에 대응하기 위한 영국 주도 연합을 발표했을 당시 창립 회원국으로 발표된 국가는 다른 7개국뿐이었다.

한 관계자는 이 계획이 애초 소수의 창립 회원국으로 출범한 뒤 확대를 모색하는 것이었다고 강조했다.

“혼란스러운 정치, EU 탈퇴처럼 나쁘고 소외를 초래한 결정, 정체된 경제성장, 그리고 여러 핵심 기관에 대한 투자 부족이 … 모두 영국에 악영향을 미쳤습니다.” 유럽외교관계협의회(ECFR)의 Mark Leonard는 이렇게 말했다.

대대적인 조직 개편과 인력 감축이 진행 중인 외교·영연방·개발부의 사기는 저조하다. 일부 팀은 인력의 25% 이상을 잃고 있다. 거의 모든 공무원은 자신의 직무에 다시 지원하도록 강요받았다.

레너드는 영국이 러시아에 맞선 우크라이나의 투쟁을 전폭적으로 지지하는 것과 이스라엘-가자 전쟁에 대한 입장이 변화하는 모습이 대조를 이루면서 위선으로 비치고 있다고 덧붙인다.

영국의 영향력 약화 중 일부는 영국이 통제할 수 없는 요인에 기인한다. 영국이 영향력을 행사해온 일부 국제기구와 주도권을 보여온 글로벌 현안의 중요성이 줄어들고 있다.

외교정책 전문가이자 전 노동당 자문역인 벤 주다는 “유엔은 쇠퇴하고 있고, 영연방도 쇠퇴하고 있다. 기후 문제에서 영국이 보여온 실질적인 리더십과 헌신은 예전만큼 가치가 높지 않다”고 말한다.

그는 “서방의 영향력이 약화되고 있기 때문에 우리도 영향력을 잃고 있다. 중국의 권위주의 축이 심화되는 가운데 서방 동맹은 분열되고 있다”고 덧붙인다.

‘우리 동맹국들은 매우 냉소적이다’

스타머의 재임 기간은 그가 외교에 할애한 시간으로 어느 정도 규정돼 왔으며, 이 때문에 “네버 히어 키어(Never Here Keir)”라는 별명도 생겼다.

그는 다른 유럽 국가들과 긴밀히 협력해 왔으며, 특히 미국과 우크라이나 간 균열을 관리하는 데 힘을 보탰다. 그의 측근들은 유능한 “수석 외교관”으로서 그가 쌓은 실적을 높이 평가한다.

그러나 퇴임을 앞둔 영국 총리는 지난 1월 다보스에서 트럼프를 비판하는 듯한 발언을 하고 세계 중견국 간 협력 강화를 촉구한 캐나다 총리 마크 카니, 또는 프랑스 대통령 에마뉘엘 마크롱처럼 의제를 주도하지는 못했다.

한 영국 고위 외교관은 “스타머는 그만큼 강력한 서사를 제시하지 못했다”고 말했다.

비판론자들은 영국에 대한 영향력과 유리한 경제적 조건을 확보하기 위해 트럼프와 긴밀한 관계를 유지하려는 스타머의 시도가 완전히 성과를 거두지는 못했다고 덧붙인다. 미국 대통령을 영국에 두 번째 국빈 방문으로 초청하는 등 적극적인 구애를 펼쳤지만, 트럼프는 최근 몇 주 동안 그를 경멸에 가까운 태도로 대했다.

이란에 대한 미국의 공습을 자제시키는 데 영국이 행사한 영향력은 눈에 띄지 않았다.

차기 총리가 될 가능성이 높은 번햄의 외교정책 성향은 여전히 다소 베일에 싸여 있다. 그는 지난 9년간 영국 북부 도시의 시장을 지내면서 대외 활동이 거의 없었다.

일부 노동당 관계자들은 우크라이나와 같은 사안에서 높은 수준의 연속성이 유지될 것으로 예상하고 있다. 스타머의 국가안보보좌관인 조너선 파월이 적어도 정권 이양 기간에는 유임하겠다는 의지를 보이고 있기 때문이다.

그러나 번햄이 브뤼셀을 어떻게 대할지, 그리고 스타머보다 더 근본적인 영국·EU 관계 재설정을 추진할지는 불분명하다.

불과 지난해 가을 번햄은 연례 노동당 전당대회에서 “나는 EU에 재가입하고 싶다. 내가 살아 있는 동안 그 일이 일어나기를 바란다”고 말했다.

그러나 지난달 자신을 다시 의회로 돌아오게 한 보궐선거 유세 기간에는 “영국이 EU 재가입을 검토하자고 제안하는 것이 아니다”라고 강조했으며, EU 탈퇴를 결정한 2016년 국민투표 결과를 존중한다고 역설했다.

10년 전 그 국민투표 이후 영국은 유럽을 훨씬 넘어선 자국의 이해관계와 활동을 강조하는 ‘글로벌 브리튼’을 통해 영향력을 확대하려 했다.

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킹스칼리지 런던의 마이클 클라크 교수는 노동당 정부가 “어리석고 지속 불가능하다”고 평가한 այդ 주장에서 벗어나 대서양과 나토에 초점을 맞추기로 방향을 전환한 것은 옳았다고 말한다.

그러나 클라크 교수는 이렇게 말한다. “복지와 국방 사이에서 정말 어려운 선택을 해야 합니다. 영국 국방의 실태를 제대로 직시해야 합니다.”

그는 소프트 파워와 하드 파워가 양자택일의 관계가 아니라고 덧붙인다. “둘은 상호 보완적입니다. 그런데 국방 자원이 턱없이 부족하다 보니, 우리가 유럽 파트너들에게 제공하는 이 모든 리더십이 실제로는 다소 빈약해 보입니다 . . . 이제 우리의 동맹국들은 우리를 매우 냉소적으로 바라봅니다.”

키스 프레이의 데이터 시각화

정치의 이면, 매주 평일

스티븐 부시의 영국 정치와 정책에 대한 종합적이고 재치 있는 논평