급진적 지방분권에 관해 번햄이 빅토리아 시대에서 배울 교훈

영국에는 지역 권력이 제공하는 사회적·경제적 결속력이 필요하다

하루 전 게재

필자는 FT 객원 편집위원이다

19세기 지방자치 정부의 대표적 인물이었던 Joseph Chamberlain은 공공도서관을 “우리 가운데 가장 덜 혁명적인 사람도 자랑스럽게 옹호할 수 있는 일종의 공산주의”라고 말했다. 1870년대 Birmingham의 자유당 시장으로 재임하며 Joseph Chamberlain이 깨달았듯, 활동적인 선출 지방의회는 강하고 경제적으로 번영하는 공동체를 끌어당기는 구심점이었다. 도서관은 사회적·경제적 결속을 이루는 접착제의 일부였다.

Chamberlain과 Edinburgh, Manchester, Liverpool 같은 곳에서 국가의 주요 도시들의 운명을 바꿔놓은 동료 지방자치 개척자들로부터 한 세기 반이 지난 지금, 그의 시민적 신념은 Britain의 새 정부에 중요한 메시지를 전한다. 권력의 분권화는 지방정부의 쇄신과 함께 밑바닥에서 시작돼야 한다.

6월까지 Greater Manchester의 시장이었던 Andy Burnham은 Downing Street에 새로 입성한 뒤, 지역 및 지방 기업 활동이 Whitehall의 중앙집권주의에 질식당해 왔다고 말한다. 그는 권력을 “이 나라의 모든 우편번호 지역”으로 분산하고 싶다고 한다.

런던의 공무원들로부터 의사결정 권한을 이전하기 위해 총리실인 Downing Street 사무실의 분실인 — No 10 North — 가 Manchester에 문을 열었다. 수도권 밖 대도시 지역에서 광역시장들이 경제·사회 재생을 추진할 수 있도록 새로운 권한과 자원이 약속됐다.

급진적 개혁의 필요성은 명백하다. 나폴레옹 시대의 유산은 오랫동안 France를 Europe에서 가장 중앙집권화된 국가로 규정했다. 그러나 지난 수십 년 동안 그 불명예스러운 영예는 Britain에 넘어갔다. 당시 대통령 François Mitterrand가 1980년대에 France의 지역 및 지방 문제에 대한 중앙정부의 강력한 통제를 해체하기 시작한 반면, Margaret Thatcher는 Britain을 정반대 방향으로 이끌었다.

1979년 Conservatives가 집권했을 때 Whitehall이 현재 맡고 있는 많은 책임은 지방의회에 속해 있었다. 지방의회는 계획 수립, 공중보건, 쓰레기 수거에 대한 더 많은 권한과 함께 노동자들을 위한 임대주택을 건설하고, 학교를 통제하며, 도로와 교통을 책임졌다. 물론 도서관을 운영하고 운동장과 수영장을 관리하기도 했다. 반면 세입 측면에서는 레이팅 제도를 통해 주민과 기업에 부과할 지방세 수준을 정했다.

무력화는 두 단계로 진행됐다. 1990년 Thatcher가 국내 레이츠를 정액제 주민부담금, 즉 인두세로 대체하려 한 불운한 시도와 함께 시작됐다. 동시에 사업세를 국유화하고 지방에서 조달하는 재원에 재무부가 정한 상한을 부과했다. 목표는 Liverpool과 Lambeth 같은 지방정부에서 전투적인 좌파 지방의회가 구축한 대안적 권력 중심지를 파괴하는 것이었다.

시위가 일어난 뒤 인두세는 재산에 기반한 카운슬세로 대체됐지만, 지방의회는 재정적 자유를 결코 회복하지 못했다. 20년 뒤 David Cameron은 금융위기 이후 긴축의 표적으로 지방정부를 삼아 압박을 강화했다. 2010년 이후 10년 동안 지방정부에 대한 지원금은 실질 기준으로 40% 넘게 감소했다.

지방의회는 하청업체와 같은 역할로 전락했다. County Councils Network에 따르면 지방정부 지출의 약 65%가 중앙정부가 의무화한 사회복지에 쓰인다. 노숙자 문제 대응 같은 다른 법정 의무까지 더하면 재량 지출의 비중은 3분의 1에도 못 미친다.

공공 편의시설과 관련해 공공재정·회계협회(Chartered Institute of Public Finance and Accountancy)는 카메론의 긴축 10년 동안 전체의 5분의 1에 해당하는 약 800개의 도서관이 문을 닫았다고 추산한다.

맨체스터에서의 경험을 고려하면 놀라운 일은 아니지만, 버넘의 지방분권 구상은 광역시장과 그들이 관할하는 전략 당국에 권한을 부여해 대도시와 그 주변의 지방정부 경계를 넘어 정책을 더욱 잘 조율하도록 하는 데 초점이 맞춰져 있다. 이 접근법에는 일리가 있다. 그러나 출발점이 잘못됐다.

체임벌린의 첫 번째 통찰은 시민 참여가 사회적 결속을 강화할 뿐 아니라 생산성과 성장을 높이는 경로라는 점을 인식한 것이었다. 두 번째 통찰은 권력이 지역 공동체와 가까우면서 그 공동체에 직접 책임을 지는 이들에 의해 행사될 때 가장 효과적이라는 점을 이해한 것이었다. 중앙의 지시를 소수의 지역 중심지에서 이루어지는 의사결정으로 대체하는 것은 빅토리아 시대 말기 영국의 교훈을 놓치는 일이다.

버넘은 지방의회세 인상 상한을 폐지해 지방의회가 지역에서 직접 재원을 마련할 수 있는 권한을 돌려주는 것부터 시작해야 한다. 지방정부가 중심 번화가를 정비하고 싶다면 그에 필요한 돈을 마련할 수 있어야 한다. 다음으로 정부는 세금의 기준이 되는 평가액을 갱신해야 한다. 1991년 평가가 이뤄진 이후 부동산 가격은 네 배 이상 올랐다. 또한 지방의회에 지역 사업세 수준에 대한 발언권을 돌려주고, 신규 주택 건설을 위해 지방채를 발행할 수 있도록 하며, 지역 기업 파트너십을 구축할 수 있게 해야 한다.

재무부의 반발은 거셀 것이다. 관료들은 무책임한 지방의회가 세금을 대폭 인상한 뒤 추가 세수를 낭비할 것이라고 경고할 것이다. 지방 정치인들도 중앙 정치인들처럼 실수를 저지른다. 그러나 지방의회가 화이트홀 정부 부처가 중단된 IT 및 인프라 사업에 낭비한 수백억 파운드에 필적하는 돈을 낭비하기는 어려울 것이다. 게다가 선출직 지방의원들은 웨스트민스터의 장관과 관료들이 너무 쉽게 회피하는, 유권자에 대한 책임을 짊어지고 있다.

버넘은 자신이 체임벌린과 공통점이 많다고 말할 것이다. 결국 버밍엄 시장이었던 체임벌린은 상수도와 교통 같은 필수 서비스에 대한 민주적 통제를 처음으로 요구한 인물 중 하나였다. 그러나 체임벌린은 “시청을 내각에 넘기는 것”이 “유감스러운” 경력 전환이 될 수 있다고 우려했다. 버넘은 오래전부터 다우닝가를 목표로 삼아왔다. 이제 지방의회 청사들이 기다리고 있다.

인사이드 폴리틱스, 평일마다

영국 정치와 정책을 종합적이고 재치 있게 다룬 스티븐 부시의 글