임대료 규제는 과연 효과가 있을까?

이 정책은 진보 진영에서 다시 지지를 얻고 있지만, 비판론자들은 기존 세입자에게만 혜택을 주고 투자를 위축시킨다고 말한다.

뉴욕의 제흐라 무니르, 베를린의 아이순 보라, 런던의 줄리 스타인버그

어제 발행

뉴욕시장 조란 맘다니는 지난달 정치적 반대파를 조롱하듯, 브롱크스의 한 아파트 건물에서 “즐거운 임대료 동결!”이라는 문구가 적힌 아이스크림 케이크를 자르는 자신의 사진을 게시했다.

지난해 그의 당선이 미국 정치권에 충격파를 일으킨 34세 민주사회주의자 맘다니는 세입자가 전체 가구의 10곳 중 거의 7곳에 이르는 도시에서 임대료를 강력히 동결하겠다고 공약하며 주거비 부담 완화 후보로 자리매김했다.

그는 2년간 임대료가 동결된 세입자들에게 “여러분 모두가 이 도시를 만드는 데 기여했습니다. 여러분은 이 도시에 안정을 가져왔습니다”라고 말했다. 이어 “이제는 도시가 여러분에게도 안정을 가져다줄 때입니다”라고 덧붙였다.

임대료 규제는 정부가 특정 유형의 주택에 대해 임대료나 연간 임대료 인상폭을 제한하는 제도로, 대체로 본래의 목적을 달성하는 데 효과적이다. 1967년부터 2023년 사이 전 세계에서 발표된 이 정책 관련 수십 건의 연구를 2024년 검토한 결과, 임대료 규제는 임대료를 억제하는 데 효과적인 것으로 나타났다.

그러나 비판론자들은 그 대가로 규제 대상이 아닌 주택의 임대료가 오르고, 장기적으로 주택의 전반적인 공급과 품질이 떨어진다고 말한다.

그럼에도 특히 미국에서 정치인들이 임대료 규제를 점점 더 매력적인 정책 수단으로 여기고 있다. 팬데믹 이후 임대료 상승률이 두 자릿수로 치솟았고, 젊은 층이 주택시장에서 점점 밀려나고 있기 때문이다. 지난해 미국의 생애 첫 주택 구매자 중위 연령은 사상 최고치인 40세에 이르렀다. 다른 지역에서도 임대료는 오르고 있다. 예를 들어 잉글랜드 북동부의 임대료 상승률은 2026년 6월까지 1년간 6.3%를 기록했다.

이러한 제한 조치가 득보다 실이 클 때가 많다는 경제학자들의 폭넓은 공감대에도 불구하고, 활동가들과 진보 성향 정책 입안자들은 모든 임대료 규제가 같은 것은 아니며, 제대로 설계한다면 주거비 부담이 큰 가정에 도움을 주면서도 건전한 주택시장을 유지할 수 있다고 주장한다.

대체로 부유한 국가들로 구성된 OECD 회원국 38개국 가운데 23개국은 이미 어떤 형태로든 임대료 규제를 시행하고 있다. 아일랜드와 오스트리아는 올해 기존 규제의 적용 범위를 확대했다. 스코틀랜드 자치정부는 2027년 일부 지역에 규제를 도입할 계획이며, 영국 신임 총리 Andy Burnham은 생활비를 낮추기 위해 검토 중인 방안 가운데 임대료 동결도 포함된다고 밝혔다. 다만 새 주택부 장관 Angela Rayner는 이후 이를 배제했다.

실제로 임대료 규제는 매우 다양한 조치를 포괄할 수 있다. 뉴욕과 같은 전면 동결은 대체로 일시적이다. 보다 지속적인 제한은 기존 또는 신규 임대차계약, 혹은 양쪽 모두에 적용될 수 있으며, 전국적으로 시행되거나 임대 수요가 높은 지역에 집중될 수도 있다.

신축 부동산에 대한 예외와 같은 면제 조항이 있는 경우가 많으며, 허용되는 인상폭은 다양한 기준에 따라 결정된다.

이 문제가 다시 의제로 떠오르면서, 찬성론자들은 전 세계의 모범 사례와 최악의 사례에서 많은 것을 배울 수 있다고 말한다. 뉴욕에서 베를린, 에든버러에 이르기까지 지지자들은 대부분의 가구가 직면한 가장 큰 비용을 결정하는 데 임대료 규제가 더 큰 역할을 해야 한다고 주장한다. 많은 집주인을 포함한 반대론자들은 주택시장에 혼란이 발생할 것을 우려하며 대비하고 있다.

안정화: 뉴욕 모델

주거 문제는 지난해 11월 시장 선거의 핵심 쟁점이었다. 뉴욕 시민들이 미국에서 주거비 부담이 가장 큰 세입자들이기 때문이다. 수십 년에 걸친 규제에도 불구하고, 뉴욕시의 신규 세입자들은 소득의 평균 40%를 임대료로 지출한다.

임대료 안정화 제도는 시장 상황과 인플레이션, 기타 변수에 대한 시 위원회의 평가를 바탕으로 연간 인상률을 정하는 방식으로, 약 100만 가구에 적용되는 핵심 장치다. 임대료 안정화 아파트에 거주하는 가구의 중위소득은 전체 세입자 가구보다 낮은 편이다. 맘다니의 임대료 동결은 이들 주택에 적용된다.

지지자들은 임대료 안정화 제도가 세계에서 가장 물가가 비싼 도시 중 하나인 뉴욕이 완전히 감당할 수 없는 곳이 되는 것을 막아왔다고 믿는다. 저소득 뉴욕 시민들을 대변해 활동하는 커뮤니티 서비스 소사이어티의 주거정책 분석가 새뮤얼 스타인은 임대료 인상을 억제하는 것이 “사람들이 자신의 삶을 계획하는 데 도움이 된다”고 주장한다.

하지만 한때 브루클린을 돌아다니며 집집마다 문을 두드려 임대료를 걷기도 했던 도널드 트럼프 미국 대통령을 배출한 뉴욕의 강력한 부동산 업계가 보기에는, 이러한 규제는 비효율적이고 파괴적이다.

임대료 안정화 제도에서는 임대료를 인플레이션에 맞춰 올릴 수 없기 때문에 건물 운영비 상승분을 충당하거나 경쟁력 있는 금융을 조달하기 어렵다고 집주인들은 말한다. 개발업체들은 이 제도가 신규 건설 의욕을 꺾는다고 주장한다.

“임대료가 한 달에 178달러밖에 오르지 못하는데 아파트에 수리나 유지보수 비용으로 10만 달러를 쏟아부을 여유는 없습니다”라고 뉴욕 소규모 부동산 소유주 로비단체의 회장 앤 코착은 말한다.

저렴한 주택에 주력하는 사모펀드 Pembrook Capital의 최고경영자 스튜어트 보이스키는 현재 임대료 안정화 적용 주택 2만~5만 호가 비어 있는 것으로 추산한다.

그는 “임대차 계약이 만료되고 세입자가 떠나기로 하면 집주인에게는 두 가지 선택지가 있습니다”라며 “회수하지 못할 것을 알면서도 부동산에 돈을 투자하거나, 문을 잠글 수 있죠”라고 말한다.

또한 반대론자들은 임대료 안정화가 이사를 유인할 동기를 없애 주택의 비효율적인 배분을 초래한다고 주장한다. 코착은 “침실 3개짜리 아파트에 부모 한 쌍이나 미망인 또는 홀아비가 사는 경우를 볼 수 있습니다”라고 말한다.

세입자 운동가들과 일부 분석가들은 규제된 임대료가 기존 주택에 대한 투자 부족을 초래한다는 주장을 반박한다. 이들은 임대료 지침위원회의 최근 자료를 인용하며, 임대료 안정화 적용 건물 중 영업비용이 수입을 초과하는 재정난 상태로 분류되는 곳은 약 9%에 불과하다고 지적한다.

진보 성향 싱크탱크 루스벨트연구소의 애널리스트 애니샤 스티븐에게 임대료 규제는 왜곡된 주택 개발 시장을 바로잡기 위해 필요한 조치다. 부동산 취득에 드는 막대한 비용 때문에 부채를 떠안아야 하고, 그 부채를 감당하려면 임대료를 올리거나 세입자를 계속 갈아치워야 하기 때문이다.

스티븐은 최근 보고서에서 “이런 의미에서 임대료 규제는 거시건전성 정책으로 기능한다”고 썼다. 즉 대출기관을 위기로 몰아가는 위험한 레버리지에 제약을 가하고, “자본화된 수탈”을 기반으로 구축된 시스템에 보다 인간적인 대안을 제시한다는 것이다.

스티븐은 FT에 “부동산 업계가 돈을 벌 수 있도록 사람들이 쫓겨나야 하는 것은 뒤틀린 시스템”이라며 “우리는 인센티브를 거꾸로 설정해 놓았다”고 말했다.

활동가들은 임대료 안정화 주택이 부를 보다 공정하게 재분배하는 데도 도움이 된다고 말한다. 입주 자격이 순전히 경제적 필요에만 좌우되지 않기 때문이다. 스타인에게는 소득 심사를 거치는 공공주택을 구하는 것보다 임대료 안정화 아파트를 확보하기가 상대적으로 쉽다는 점이 장점이다. 즉, 주거지가 필요한 더 많은 사람들이 실제로 그런 주택을 얻게 된다는 뜻이다.

그러나 다른 이들은 주택 가격이 수요에 따라 결정되는 것처럼 공정한 시스템 역시 수요에 의해 좌우돼야 한다고 반박한다. 로즌버그 에스티스의 행정법 부문 책임자인 재커리 로트켄은 “어퍼이스트사이드의 집을 감당할 수 없다면 교외에 가서 살면 된다”며 “그곳을 감당할 수 없다면 다른 곳에 살 수도 있다”고 말했다.

베를린의 고장 난 브레이크

독일 전체 가구의 절반을 조금 넘는 가구가 주택을 임차하고 있어, 주택 소유가 더 일반적인 다른 선진국들과는 이례적인 차이를 보인다. 이에 따라 임대료는 언제나 정치권의 주요 의제가 된다.

베를린에서는 이러한 현상이 특히 두드러진다. 베를린 세입자협회에 따르면 약 70만 가구, 즉 전체의 3분의 1이 소득의 45% 이상을 임대료로 지출하고 있다.

독일 내 수요가 높은 수백 곳의 다른 지역과 마찬가지로 베를린에는 ‘미테프라이스브렘제(Mietpreisbremse)’, 즉 2015년 도입돼 신규 임대차 계약에 적용되는 임대료 브레이크와, 2년 앞서 도입돼 특정 유형의 기존 임대차 계약에 대한 임대료 인상폭을 제한하는 ‘캅풍스그렌체(Kappungsgrenze)’가 적용된다.

이러한 안전장치에도 불구하고, 연방정부의 평가에 따르면 임대료는 지난 10년간 거의 70% 올랐다. 베를린 주정부가 5년간 임대료를 동결하려던 시도는 2021년 독일 헌법재판소에서 위헌 판결을 받았다.

독일경제연구소(DIW)의 경제학자 콘스탄틴 콜로딜린은 임대료 규제가 시장을 훼손했다고 본다. 그는 “주택 공급 감소, 주거 품질 악화, 이동성 저하 같은 장기적 영향까지 고려하면 . . . [임대료 규제가] 좋은 정책인지 확신이 서지 않는다”고 말한다.

그는 임대료가 통제되는 오래된 계약이 사람들이 계속 같은 집에 머물도록 유도해 시장 활동을 위축시킨다고 덧붙인다. 더 나쁜 것은 많은 사람이 아파트를 전대해 이익을 챙긴다는 점이다. 전대 건수에 관한 공식 통계는 없지만, 이런 관행은 흔하다.

불안정한 처지 때문에 가명을 사용해 달라고 요청한 33세 세입자 아네테는 자신과 룸메이트가 크로이츠베르크 지역의 임대료 규제 아파트 평균 임대료의 거의 두 배를 내고 있는 것으로 추산한다.

그녀는 최초 임차인에게 이의를 제기하고 싶지만, 위험 요소는 분명하다. 아네테는 “한편으로는 그저 당하고만 있고 싶지는 않지만 . . . 다른 한편으로는 여기서 쫓겨나고 싶지도 않다”고 말한다.

반면 성을 밝히기를 거부한 질케는 남편과 함께 사는 목가적인 쾨페니크 교외의 170㎡ 임대료 규제 아파트에서 이사할 가능성이 매우 낮다.

“사람들이 그 생각을 매력적으로 느끼게 해야 합니다”라고 그녀는 말한다. “이사하는 것은 재정적으로 말이 안 돼요. 지금은 무엇이든 더 적은 것을 얻으면서도 같은 돈이 들기 때문이죠.”

베를린 세입자협회의 비브케 베르너 회장은 임대료 규제를 전면 폐지하면 위기가 더욱 악화될 뿐이라고 말한다. “주택 시장이 이렇게 공급이 부족한 상황인 한, 우리는 여전히 보호 장치가 필요합니다”라고 그녀는 말한다. “그리고 예외 조항을 크게 줄여 이를 개선해야 합니다.”

중요한 예외 조항 중 하나는 신축 또는 증축된 부동산에 적용된다. 트렌디한 프리드리히스하인 지역을 내려다보는 스벤야의 아파트는 기존 건물에 추가된 최상층의 일부여서 임대료 규제를 받지 않는다.

성을 밝히기를 거부한 스벤야는 월세 1,400유로에 대해 “아래층 전체의 월세를 합친 만큼은 내는 것 같아요”라고 농담한다. “사는 데 돈을 쓰는 게 제 사치죠”라고 그녀는 덧붙인다.

임대료 규제를 보다 효과적으로 만들기 위한 움직임이 진행 중이다. 연방 전문가 위원회는 올해 말 독일 임대시장을 개선할 방법에 대한 제안을 내놓을 예정이다.

베를린 시 정부도 베를린 내 각 아파트의 주소, 면적, 방 개수를 기재하는 임대주택 등록부를 도입하기로 의결했다. 이는 불법 임대료를 숨기기 어렵게 하기 위한 조치다.

하지만 궁극적으로 많은 부동산 인기 지역과 마찬가지로 장기적인 해법은 주택 공급 확대다. 베를린 시 정부는 모든 사람이 베를린에서 적절한 주거지를 확보하려면 주택 10만 호를 추가로 공급해야 한다고 추산한다.

스코틀랜드와 잉글랜드

해리슨 보트(29)는 글래스고에서 박사 과정을 밟으며, 침실 하나짜리 아파트 임대료로 월 900파운드, 즉 소득의 절반이 넘는 금액을 낸다.

그는 생활비를 충당하기 위해 수천 파운드를 빌렸다. 그는 “월드컵을 보거나, 누군가의 생일을 맞아 술을 마시러 나가는 비용도 빚으로 충당한다”고 말했다. “임대료가 50파운드나 100파운드 오르면 6개월 안에 이사를 나가야 한다. 그걸로 끝이다.”

에든버러에서 이양된 자치정부를 이끄는 스코틀랜드국민당(SNP)은 2027년 스코틀랜드에 임대료 통제를 도입할 계획이다. 하지만 보트는 이 제도가 시행되기 전에 집주인들이 서둘러 임대료를 올릴 것을 우려하며, 지금 당장 동결 조치가 필수적이라고 생각한다.

새 제도는 다른 나라들과 스코틀랜드의 과거 임대료 통제 실험에서 얻은 교훈을 반영하는 것을 목표로 한다. 이 실험은 2022년 9월 시작돼 6개월간 임대료를 동결한 뒤, 이후 연간 인상률을 3%로 제한하는 방식으로 진행됐다.

이러한 긴급 조치는 기존 임대차에만 적용됐고 2024년 3월 말 종료됐지만, 거센 비판을 받았다. 업계 단체 Real Estate: UK에 따르면 2022년 4분기에만 에든버러와 글래스고의 신규 임대료는 각각 15%와 14% 급등했다.

이 단체의 정책 담당 이사인 대니 핀더는 2022년 임대료 규제 도입 이후 스코틀랜드에서 7억 파운드 규모의 기관투자가 주도 임대주택(build-to-rent) 사업이 중단되거나 전면 철회됐음을 보여주는 데이터도 인용했다.

그는 “시장에 이처럼 큰 충격을 줘 기관 자본의 유입과 개발을 중단시키는 조치는 주택 시장의 보다 광범위한 목표와 분명히 배치된다”고 말했다.

새로운 규제는 이전보다 더욱 정교하게 조정됐다. 특정 지역에만 적용되고, 적용 기간은 최대 5년이며, 신규 및 기존 임대차 모두의 임대료 인상폭을 소비자물가 상승률에 1%포인트를 더한 수준으로 제한하되 최대 6%까지만 허용한다. 일부 예외도 있는데, 예를 들어 처음으로 임대 시장에 나오는 주택이 이에 해당한다.

번햄 정부가 입장을 바꿀 경우 스코틀랜드의 제안이 훨씬 규모가 큰 잉글랜드 시장의 시험대가 될 수 있다고 보는 이들이 많다. 기존 임대료 규제는 1980년대에 대부분 폐지됐다.

싱크탱크인 공공정책연구소(IPPR)는 영국 전역에서 240만 가구가 세후 소득의 30% 이상을 임대료로 지출하고 있으며, 이는 연구소가 “감당할 수 없는” 수준이라고 부르는 기준이라고 추산했다. 해당 가구 수는 2023년 이후 25만 가구 늘었다.

5월 잉글랜드에서 발효된 임차인권리법(Renters’ Rights Act)은 임대인이 1년에 한 번만 임대료를 인상할 수 있고, 임차인은 법정에서 해당 인상에 이의를 제기했다는 이유로 퇴거당할 수 없도록 해 완화된 형태의 임대료 규제를 도입했다.

IPPR은 임대차 계약 기간 중 및 계약과 계약 사이의 임대료 인상률을 인플레이션율과 임금 상승률 중 더 낮은 쪽에 연동할 것을 요구하고 있다. 신축 임대 주택은 10년간 적용 대상에서 제외된다.

IPPR의 선임 연구원인 Maya Singer Hobbs는 “주택 건설 시장은 여러 압박에 직면해 있기 때문에 수익률을 지나치게 훼손하고 싶지는 않다”고 말했다.

이 싱크탱크는 신중하게 설계된 규제가 “규제 회피를 최소화하고, 이동성을 높이며, 주거 품질 기준을 보호하고, 임대인에게 유연성을 제공할 수 있다”고 밝혔다. 그러나 영국의 상당수 개인 임대인을 대변하는 로비단체인 National Residential Landlords Association은 규제가 “결국 임차인의 선택지를 줄이고 주거 기준을 낮출 뿐”이라고 말했다.

사디크 칸 런던 노동당 시장은 신규 건설 임대주택에는 적용되지 않을 것이라고 밝힌 임대료 상한제를 시행할 권한을 거듭 요구해 왔다.

뉴욕과 마찬가지로, 규제에 대응해 임대주택 공급이 감소할 것이라는 우려가 과장됐다고 보는 이들도 있다. 세입자 조합 리빙 렌트의 고든 말로니는 “임대인들은 달팽이가 아니다”라며 “그들이 [시장을] 떠날 때 집을 등에 지고 가져가는 것은 아니다”라고 말한다.

그는 이 부문을 떠나는 이들이 다른 임대인에게 매각한다면 전체 임대주택 공급에는 영향이 없고, 자가 거주자에게 매각한다면 “공급에서 정확히 한 채를, 수요에서도 한 명을 줄이는 것”이라고 주장한다.

일부 기관 임대사업자들은 계획을 세우고 명확히 전달한 임대료 조치는 수용할 수 있다고 말한다. 세계 최대 임대사업자 중 하나인 그레이스타의 선임 전무이사 대니얼 브리든은 암스테르담을 예로 들며 “우리는 오랫동안 임대료 통제 환경에서 운영해 왔다”고 말한다.

그는 네덜란드 도시의 주택 공급이 임대료 규제의 영향을 받았고 임대료가 시장의 힘에 맡겨지기를 바라지만, 규제는 “그것이 무엇인지 알고 있는 한 우리가 받아들일 수 있는 것”이라며 “우리는 시장을 떠나지 않을 것”이라고 덧붙인다.

데이터 시각화: 뉴욕의 Eva Xiao. 지도 제작: Cleve Jones

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