시장으로서 거리 노숙 문제를 해결하지 못한 Andy Burnham, 총리가 되면 성공할 수 있을까?

그와 함께 그레이터맨체스터에서 활동한 자선단체들은 총리가 위기의 원인이 무엇인지 이해한 채 총리 관저에 입성한다고 믿고 있다.

앤디 번햄 신임 총리는 7월 20일 다우닝가에 들어서며 국민에게 야심 찬 약속을 했다.

그는 “곧 제 뒤에 있는 문을 통과해 첫 지시를 내릴 것입니다. 우리나라에서 거리 노숙을 끝내라는 지시입니다”라고 말했다.

그가 과거 시장으로 재임했던 지역에서 지켜보던 사람들에게 이 말은 익숙하게 들렸다.

10년 전 그가 처음 그레이터맨체스터에서 선거운동을 벌였을 때, 번햄은 거의 동일한 목표를 세웠다. 2020년까지 거리 노숙을 종식하겠다는 것이었다.

그는 그 목표를 끝내 달성하지 못했다. 그러나 세 차례의 시장 임기 동안 분열돼 있던 지역 시스템을 결집해 이 위기에 초점을 맞추게 했고, 여러 지역 정책을 시험했으며 그중 일부는 성공을 거뒀다. 현재 거리 노숙인 수는 2017년보다 25% 적은 반면, 잉글랜드 전체에서는 소폭 증가했다.

현재 맨체스터의 자선단체 부문은 번햄이 시장으로서 얻은 교훈과 국가 정책을 통제할 수 있는 새 권한을 결합하기를 기대하고 있다.

샐퍼드 교구 카리타스에서 노숙 문제를 담당하는 아만다 크룸은 “그는 이 문제를 정말 잘 이해하고 있습니다. 이전 어느 총리보다도 훨씬 더 잘 알고 있죠”라고 말했다. “그리고 그는 여러 가지를 시도해봤습니다. 그래서 무엇이 효과가 있고 무엇이 효과가 없는지 알고 있습니다.”

번햄이 2017년 공약을 내놓은 것은 그레이터맨체스터, 특히 맨체스터 도심에서 거리 노숙이 눈에 띄는 위기 수준에 이르렀을 때였다.

시장으로 취임한 그의 첫 행보 중 하나는 거리 노숙 종식을 위해 설립된 자선단체에 급여의 15%를 기부하겠다고 약속한 뒤, 민간 부문과 지역 내 10개 지방의회를 소집해 필요한 조치를 논의한 것이었다.

번햄에게는 각기 법적으로 규정된 노숙인 지원 의무가 좁게 정해져 있고 지역 이기주의의 정도도 서로 다른 지방의회들을 이 사안에 우선순위를 두도록 강제할 직접적인 권한이 없었다.

대신 그는 자신의 권한을 활용해 사람들을 한데 모으고 이 위기에 언론의 관심을 끌어내는 한편, 거리 노숙인 당사자들과도 정기적으로 만났다.

“가장 큰 성과는 그 문제를 그레이터 맨체스터의 모든 지방정부 의제로 올린 것이었습니다”라고 맨체스터의 노숙인 지원 자선단체 바나버스(Barnabus)의 파트너십 매니저 닐 콘스웨이트(Neil Cornthwaite)는 회고했다.

“어쩌면 노숙 문제가 있다는 사실조차 인정하지 않던 지방정부도 있었습니다.”

맨체스터의 노숙인 지원 자선단체 머스터드 트리(Mustard Tree) 최고경영자 조 월비(Jo Walby)는 번햄이 뉴욕의 전 시장 루디 줄리아니(Rudy Giuliani)에게서도 영감을 받았다고 말했다. 번햄은 시장 임기 초기에 줄리아니를 찾아갔다.

그녀는 번햄이 여러 부문에 걸쳐 협력하는 것이 필수적이라는 점을 배웠다며, 번햄이 취임 초기에 구축한 노숙인 지원 협력체를 가리켜 “그는 모든 이사회 회의를 직접 주재했기 때문에 운영 차원에서 이를 이끌고 있었습니다”라고 말했다.

이러한 초기 논의에서 번햄의 정책인 ‘매일 밤 침대 하나(A Bed Every Night)’가 나왔다. 이는 그레이터 맨체스터의 10개 자치구 각각에 연중 365일 문을 여는 쉼터를 마련하는 정책이다. 법적으로 지방정부는 기온이 3일 연속 영하로 떨어질 때에만 이 같은 숙소를 제공하면 되지만, 번햄은 이를 받아들일 수 없는 상황으로 봤다.

그 결과 그레이터맨체스터 전역에서 거리 노숙인들을 위한 침상 600개가 추가로 마련됐으며, 각 지방의회가 하나씩 쉼터를 제공했다.

크룸은 그것이 모든 사람에게 적합한 것은 아니었다고 말했다. “그중 상당수는 교회 강당에서 여러 사람이 함께 생활하는 형태였어요.”라고 그녀는 말했다. “자신만의 문이 있을 때 누릴 수 있는 안전과 보안, 개인 공간, 존엄성을 제공하지 못하죠.”

그 결과 복잡한 중독 문제와 정신건강 문제를 안고 있는 경우가 많은 거리 노숙인 상당수는 거리에서 위험을 감수하는 편을 택하며 자신이 있던 곳에 머물렀다.

콘스웨이트에 따르면 번햄은 곧 상황이 처음 생각했던 것보다 훨씬 복잡하다는 사실을 깨달았다. “그가 처음 시작했을 때 감당할 수 있는 것보다 더 많은 일을 맡았다고 말하는 것을 들은 적이 있어요. 지붕만 씌워주면 문제를 해결할 수 있다고 생각했던 것 같아요. 그러고는 곧 ‘아니, 그걸로는 안 된다’는 사실을 깨달았죠.”

그럼에도 노숙인 수는 2017년 이후 코로나19가 닥칠 때까지 급격히 감소했다.

코로나19 팬데믹 기간 노숙인들이 호텔에 머물 수 있도록 비용을 지원한 중앙정부의 ‘Everyone In’ 정책은 이후 한동안 이 문제를 거의 완전히 근절했다. 크룸은 코로나19 기간에 이 부문과 번햄이 “많은 것을 배웠다”며, 실제로 효과가 있었던 것은 적절한 지원을 제공할 수 있는 1인실 숙소였다고 말했다.

2021년 자금이 소진되자 노숙인들은 거리로 돌아왔다. 그러나 한편으로 번햄은 정부 지원을 받는 ‘주거 우선(Housing First)’ 모델도 시범 운영하고 있었다. 핀란드에서 시작된 이 모델은 노숙인에게 먼저 임차 주택을 제공한 뒤 약물 중독과 정신건강 문제 등에 대해 집중적인 ‘전방위’ 지원을 제공한다.

지난여름 중도우파 싱크탱크인 사회정의센터(CSJ)는 이 정책에 대한 평가 보고서를 발표했다. 서문은 번햄이 작성했으며, 그는 노숙을 종식하는 것을 “도덕적 사명”이라고 표현했다.

CSJ는 이 프로그램 참여자의 4분의 3이 사회주택 임차 자격을 유지했다고 밝혔다.

“정부가 모든 사람을 대상으로 이를 시행할 여력은 없다”고 CSJ의 주거·지역사회 부문 책임자인 Josh Nicholson은 말했다. “하지만 그 집단에 대해서는 거리 노숙을 끝낼 능력이 있다.”

그는 Burnham이 7월 20일 £340mn의 추가 자금을 공개하고 장기 거리 노숙자들에게 적합한 주거를 마련하기 위한 “긴급한 첫 단계”에 착수하겠다고 약속한 발표가 “Housing First의 한 형태로 보이기는 한다”고 덧붙였다.

그러나 Nicholson은 해당 자금이 지원 비용을 충당할 가능성은 높지만, 사회주택이 극도로 부족한 상황에서 주거 공간은 여전히 희소하다고 말했다.

한편, 장기간 거리에서 노숙해 온 사람들 중 점점 더 많은 이들이 이제 난민 심사·수용 체계에서 나오고 있다.

니컬슨은 “이 문제가 지금 너무나 커지고 있기 때문에, 이를 해결하지 않고서는 주거 우선(Housing First) 정책을 시행하더라도 거리 노숙을 끝낼 방법이 없다”고 말했다.

맨체스터는 이러한 추세가 가장 극심하게 나타난 곳이다. 2024년, 번햄이 여전히 시장으로 재임하던 당시 영국 내무부는 오랫동안 누적돼 정치적으로도 민감해진 적체를 해소하기 위해 난민 심사 결정을 갑작스럽게 대거 내렸다.

그중 상당수는 난민 수용시설에서 나온 뒤, 시의회 주택이 제공될 것이라고 믿고 결국 맨체스터 거리에서 야영하게 됐다.

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월비는 코로나19 이전 Mustard Tree의 도움을 받은 사람들 가운데 난민이나 과거 망명 신청자였던 이들의 비율이 30%였지만, 이제는 70%에 이른다고 말했다.

크룸도 “당국이 결정을 서두르는 바람에 사람들이 서서히 유입되는 대신 갑자기 몰려들었고, 시스템이 이를 감당하지 못했다”고 동의했다.

그레이터맨체스터에서 번햄과 함께 일해온 자선단체들은 번햄이 총리 관저에 입성하면 위기를 초래하는 요인을 이해하고 있을 것이라고 믿는다. 여기에는 내무부, 사법·보건·경찰·주거·복지급여 시스템에 걸쳐 있는 정책들도 포함된다.

크룸은 “상황이 바뀔 기회가 있다는 희망을 잃지 말아야 한다”고 말했다.

정치권의 내막, 평일마다

스티븐 부시의 영국 정치와 정책에 대한 종합적이고 재치 있는 해설