‘지금 아니면 기회가 없다.’ EU는 신규 회원국 가입을 정말 진지하게 고려하고 있는가?

후보국들은 수년간 진전이 없던 상황에서 돌파구가 마련되기를 기대하지만, 브뤼셀 일각에서는 여전히 확대에 대해 확신하지 못하고 있다.

브뤼셀의 헨리 포이, 베오그라드의 마르톤 두나이

게시일 2026년 8월 7일

유럽연합 회원국 모임은 13년 동안 신규 회원국을 받아들이지 않았다. 그러나 지정학적 불안정과 강대국 간 경쟁이 심화되면서 다시 문호를 개방해야 한다는 압박이 커지고 있다.

도널드 트럼프의 도발에 맞서 집단 안보와 공동의 목적을 과시하려는 절박함에도 불구하고, 브뤼셀은 잠재적 확대를 둘러싼 불확실성에 여전히 휩싸여 있다.

후보국 정상들은 조급하고 불안해하는 유권자들의 압박 속에서 회원 가입 추진을 더 빠르게 진전시키라고 요구하고 있다. 한편 기존 EU 정부 수반들은 연합의 구조와 자국의 회의적인 유권자들이 새로운 회원국을 받아들일 준비가 돼 있지 않다고 우려한다.

전망은 좋아 보였다. 러시아의 우크라이나 침공이라는 충격 이후, 회원국 확대는 정치적 정책일 뿐 아니라 안보 정책으로도 인식되기 시작했다. 침체된 10년을 지나 진전 속도가 빨라지면서, 앞으로 2년 안에 새 회원국이 탄생할 것이라는 기대가 커졌다.

가입 대기열의 선두에 선 Montenegro는 가입에 필요한 개혁의 절반 이상을 완료했다. EU 정부들은 공식 가입 법안 초안 작성에 착수했으며, 발칸 국가인 Montenegro에는 EU의 차기 공동 예산안에서 수십억 유로가 배정됐다.

러시아의 위협을 받고 있는 Ukraine와 Moldova는 공식 가입 요건 협상을 시작했고, Albania는 개혁 과제 목록을 하나씩 이행하기 시작했다. Albania의 총리 Edi Rama는 FT와의 인터뷰에서 “우리는 유럽연합으로 향하는 명확한 경로를 갖고 있다”며 “여러 면에서 지금이 국가의 가장 좋은 시기”라고 말했다.

지정학적 혼란은 “유럽이 무엇인지 진지하게 고민하고, 가입을 희망하는 국가들에 신뢰할 수 있고 실질적인 제안을 내놓도록 압박하는 계기를 마련했다”고 빈 인문과학연구소의 분석가 일리르 데다가 말했다.

유럽연합(EU)의 공동체적 의지를 강조하며 신규 회원국을 받아들이겠다는 뜻을 밝히기 위해, EU의 행정·정치 권력을 각각 대표하는 유럽연합 집행위원회와 유럽이사회 의장은 6월 확대를 “EU의 가장 큰 성공 사례 중 하나”라고 표현했다.

우르줄라 폰데어라이엔과 안토니우 코스타는 공동 성명에서 “EU가 제시하는 평화와 안정, 기회는 어디에도 견줄 수 없다”며 “확대는 전략적 선택”이라고 말했다.

그러나 가입을 희망하는 국가들은 EU 지도자들이 공수표를 부풀려 말하고 있는 것은 아닌지 의문을 품기 시작했다.

브뤼셀은 국가들이 진전을 이루는 과정에 맞춰 보다 점진적인 통합을 추진하는 등 가입 절차를 광범위하게 변경하는 방안을 검토하고 있다. 내부적으로는 책임 있는 성장을 도모하고 신뢰를 쌓는 방안으로 여겨지지만, 일부 후보국은 이를 다층적 회원국 체제로 가는 길로 보고 있으며, 그럴 경우 절차가 더욱 복잡해지고 지연될 수 있다고 우려한다.

많은 후보국은 브뤼셀이 약속한 보상을 믿지 못한 나머지 이미 인기 없거나 불편한 개혁을 회피하고 있는 반면, 브뤼셀은 필요한 법안을 통과시키지 못한다며 이들을 질책하고 있다.

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몬테네그로와 알바니아를 제외하면 서발칸의 다른 가입 희망국인 세르비아, 북마케도니아, 보스니아 헤르체고비나, 코소보는 최근 몇 년간 진전이 거의 없었으며, 일부는 오히려 후퇴했다.

일부 관료들은 폰데어라이엔과 코스타가 내놓는 유럽연합 확대 지지 수사와 현실 사이에 우려스러운 괴리가 있다고 걱정한다. 몬테네그로조차 실제 회원국 가입까지는 아직 수년이 걸리기 때문이다.

그럼에도 유럽연합이 신규 회원국을 받아들일 의지가 진지하다는 점을 보여줘야 한다는 인식이 커지고 있다. 데다는 “지금이 아니면 영원히 기회가 없다”고 말한다. 행동에 나서지 않는다면 “[후보국]뿐 아니라 유럽연합에도 재앙적인 영향을 미칠 것이다. 유럽연합의 신뢰도는 내부적으로나 전 세계적으로 타격을 입을 것이다. 그런 상황은 어떤 대가를 치르더라도 피해야 한다.”

2004년 이른바 ‘빅뱅’ 확대는 폴란드와 헝가리를 포함한 10개국이 EU에 가입하면서, 유럽연합이 내부 지향적인 서유럽 중심에서 벗어나 탈냉전 시대의 동쪽 확대라는 미래로 전환했음을 보여줬다.

그러나 2013년 크로아티아의 가입 이후 10년 동안 회원국 수는 늘기는커녕 영국의 탈퇴로 줄었다. 당시 유럽연합 집행위원장이었던 장클로드 융커는 2014년 브뤼셀이 새로 가입한 회원국들의 통합을 소화하기 위해 “확대를 잠시 중단할 것”이라고 선언했다.

중국이 초강대국으로 부상하고, 이어 러시아가 우크라이나를 침공했으며, 도널드 트럼프가 다시 집권해 유럽에 대해 변덕스러운 태도를 보이면서 이러한 수사는 달라졌다. EU 국가들은 이른바 회색지대 국가들을 공동의 파란색 바탕과 노란 별이 새겨진 깃발 아래 묶어두는 것이 지정학적으로 중요하다는 점을 깨달았다.

그 방향으로 가시적인 움직임이 나타나고 있다. 2024년 12월 이후 후보국들은 각자의 EU 기준 부합 절차에서 총 18개 협상 분야를 마무리했다. 이는 그 직전 10년 동안 마무리된 분야가 단 4개에 그쳤던 것과 비교된다.

EU 가입 방법

EU 회원국이 되려면 각국은 33개 분야(‘챕터’)에 걸쳐 EU의 기준에 맞도록 법률을 정비해야 한다. 챕터는 개혁 협상이 공식적으로 시작될 때 개방되고, 해당 개혁이 완료된 것으로 판단될 때 폐쇄된다. 챕터는 다음과 같이 ‘클러스터’로 묶인다:

클러스터 1 - 기본 원칙

사법 독립, 공공 조달, 민주주의 등을 포함한 5개 챕터

클러스터 2 - 역내 시장

상품·자본·노동자의 자유로운 이동, 반독점, 소비자 보호 등을 포함한 9개 챕터

클러스터 3 - 경쟁력 및 포용적 성장

EU 관세동맹, 조세 및 산업정책을 포함한 8개 장

클러스터 4 - 녹색 어젠다 및 지속가능성

에너지 및 교통정책을 포함한 4개 장

클러스터 5 - 자원, 농업 및 결속

수산업, 농업 및 지역 개발을 포함한 5개 협상 장

클러스터 6 - 대외관계

제재를 포함한 외교·안보 정책을 다루는 2개 클러스터

몬테네그로는 33개 협상 장 가운데 절반 이상을 진행했다. 우크라이나와 몰도바는 6월에 첫 협상 장을 개시했으며, 알바니아는 첫 협상 장을 잠정 폐쇄하기 시작했다.

2009년 가입을 신청했지만 2015년 신청을 철회한 아이슬란드는 이달 협상 절차를 재개할지 묻는 국민투표를 실시한다. 노르웨이는 가입 신청 가능성을 놓고 세 번째 국민 의견 수렴을 검토하고 있다.

EU 확대 담당 집행위원인 마르타 코스는 신규 회원국의 가입이 과거에는 경제적 주고받기로 여겨졌다고 말한다. 신규 가입국이 기존 회원국에 시장을 개방하는 대신 개발 투자를 받아 국내총생산(GDP)을 빠르게 확대하는 방식이었다는 것이다. 이제는 안보와 국방 측면이 두드러지게 부각되고 있다.

유럽의 안보 우산은 여러 세대에 걸쳐 나토가 제공해왔지만, 트럼프의 동맹에 대한 오락가락하는 태도로 많은 유럽 국가의 수도가 대서양 양안 방위 협정을 의문시하게 됐다. EU의 상호방위 조항이 나토 헌장 5조와 유사하다고 믿는 사람은 거의 없지만, EU는 안보 정책을 조율할 대안적 구조로 스스로를 내세우고 있다. 후보국인 알바니아, 몬테네그로, 북마케도니아, 터키는 이미 나토 회원국이다.

코스는 “확대는 후보국들이 우리를 따라잡도록 하기 위한 것만이 아닙니다 . . . 오늘날 [확대는] 안보 정책이기도 합니다. 우리가 살아가는 세계의 새로운 현실 속에서 유럽인들이 어떻게 함께 협력할 수 있는지가 점점 더 중요해지고 있습니다”라고 말했다.

그녀는 확대가 “다른 주요 글로벌 강국들과 경쟁할 수 있는 유럽을 만들기 위해 유럽의 정치·안보 구조를 재편하는 것”이라고 덧붙였다.

이 점이 우크라이나에서만큼 분명하게 드러나는 곳도 없다. 우크라이나군은 유럽에서 가장 규모가 크고 무장이 잘 갖춰졌으며, 분명 가장 풍부한 실전 경험을 갖춘 군대 중 하나다. EU 회원국들은 키이우와 그 강력한 군대가 변두리에서 분노한 채 토라져 있기보다는 자신들의 편에 서기를 원한다.

하지만 이러한 혜택에는 엄청난 이면이 따른다. EU 관계자들은 부패와 사법부 독립성, 그 밖의 EU 기본 가치에 대한 우려가 워낙 커 러시아의 침공이 없었다면 해당 국가는 공식 가입 절차를 부여받지 못했을 것이라고 인정한다.

그 모순과 러시아와의 잠재적 평화협정의 일환으로 내년에 “패스트트랙” 가입을 추진해 달라는 키이우의 요구로 인해, 브뤼셀은 새로운 정치적 현실에 부응하려면 확대 정책에 새로운 접근법이 필요한지 진지하게 고민하게 됐다.

키이우와의 협상에 관여하는 한 EU 고위 관계자는 2027년 1월 1일까지 가입하겠다는 목표가 “도움을 호소하는 외침”이었다고 말한다. “[볼로디미르] 젤렌스키 대통령도 그것이 불가능하다는 걸 알고 있었다. 하지만 가입 문제에서 예전과 같은 방식으로는 충분하지 않다는 분명한 신호를 우리에게, 그리고 우크라이나 국민에게 보내야 했다.”

한 EU 고위 외교관은 우크라이나가 복잡한 딜레마를 제시한다고 말한다. “인구 4,000만 명이고 세계 부패인식지수에서 104위인 국가를 EU에 받아들일 수는 없다. 그렇게 되면 프로젝트 전체가 조롱거리가 될 것”이라고 이 외교관은 말한다. “하지만 그렇다고 우크라이나를 방치할 수도 없다. 우크라이나가 [정식 가입까지의 긴 기다림을] 조금 더 감내할 수 있도록 우리가 무언가를 제공해야 한다는 점은 누구나 알고 있다.”

서발칸 지역 주민들에게는 가입 문제에서 더 이상 예전과 같은 방식만으로는 충분하지 않다.

이 지역의 6개국에서 EU 확대의 역사는 좌절과 분노, 그리고 번번이 무너진 희망이 뒤섞인 각국의 복합적인 이야기다. 여기에 강한 경쟁심까지 더해져 있다.

브뤼셀 당국자들은 회원국 가입에 필요한, 오래전부터 정해진 기준을 충족하는 데 진전이 없는 것에 대해 깊은 불만을 드러내고 있다. 특히 반부패 및 자금세탁 방지 장치와 공공조달 규정에서 그렇다. 발칸 지역의 상대국들은 브뤼셀이 합의한 의무를 이행하지 않은 사례를 저마다 장황하게 열거할 수 있다.

이 지역에서 처음으로 회원국 가입 가능성이 가장 높았던 세르비아는 법치와 러시아와의 관계를 둘러싼 우려로 가입 신청이 교착 상태에 빠졌다. 여기에는 베오그라드가 모스크바에 대한 EU의 제재를 채택하기를 거부한 것도 포함된다. 코소보와 보스니아는 아직 공식 후보국이 아니며, EU 회원국 5개국은 전자조차 국가로 인정하지 않는다. 알바니아 역시 지난 5년간 진전이 순조롭지 못하고 중단과 재개를 반복했다.

그러나 EU와 발칸 지역 전역의 정치인들은 몬테네그로의 회원국 가입을 향한 추진력이 무엇이 가능한지, 그리고 이를 어떻게 달성할 수 있는지를 분명히 보여주기를 기대하고 있다.

몬테네그로 총리 밀로이코 스파이치는 자신감에 차 있다. 몬테네그로가 EU 경쟁정책과 관세동맹에 관한 협상 장을 마무리한 뒤인 7월, 그는 “EU 확대가 더욱 가까워지고 있다”고 말했다. “우리는 단순히 형식적으로 EU 기준을 충족하는 데 그치지 않고, 이를 우리나라의 발전 모델에 내재화하고 있다.”

아일랜드 총리 미홀 마틴은 아일랜드가 EU 순회의장국을 맡는 기간인 올해 말까지 몬테네그로가 모든 협상 장을 마무리할 수 있으며, 이후에는 기존 회원국들의 비준만 남게 될 것으로 보고 있다.

“우리는 대략 ‘이제 유럽에 달렸다. 몬테네그로를 받아들일 것인가, 말 것인가?’라고 할 수 있는 단계까지 이들을 이끌 수 있다고 생각합니다.” 마틴은 FT에 말했다. “몬테네그로를 가입시킬 수 있다면, 이는 다른 모든 사람에게도 이것이 가능하다는 분명한 신호가 될 것입니다 . . . 그 일이 일어난다면 역사적인 순간이 될 것입니다.”

그러나 뿌리 깊은 민족주의와 경쟁의 역사를 지닌 이 지역은 여전히 브뤼셀의 우려로 남아 있다. 발칸반도를 가로지르는 EU 국경은 민족 간 경계를 갈라놓아 분열을 심화하고, 잠재적으로 이를 고착시킬 수 있다.

“베오그라드의 어느 누구에게도 몬테네그로나 알바니아가 우리보다 앞서 있다고 설명할 수는 없습니다. 국민들은 상황을 알고 있기 때문에 아무도 이를 믿지 않을 것입니다.” 세르비아가 이 지역 GDP의 과반을 차지하고 EU로의 수출 규모가 가장 크며 생활수준도 가장 높다는 점을 언급하며, 세르비아 대통령 알렉산다르 부치치가 FT에 말했다.

“우리는 상대적으로 산업화가 잘 이뤄진 유일한 국가이며, 가장 큰 잠재력과 역량을 갖추고 있습니다. 실질적으로 . . . 중요한 군사 역량과 방위산업 역량을 보유한 유일한 국가입니다.” 부치치가 말했다.

“우리는 모든 개혁과 관련해 유럽인들과 매일 협력하고 있습니다. 모든 권고사항부터 규제기관 문제, . . . 반부패 법안과 그 밖의 모든 사안에 이르기까지 말입니다.” 부치치가 말했다. “브뤼셀의 누군가가 다르게 말한다고 해도 현실이 바뀌는 것은 아닙니다.”

후보국들에 희망과 기대가 가득하지만, 근본적인 질문은 여전히 남아 있다. 신규 회원국들이 EU에 합류할 준비가 돼 있는지와 상관없이, EU 자체가 과연 신규 회원국을 맞을 준비가 돼 있는가?

EU 고위 관계자는 “확대 논의에 우크라이나가 미친 가장 큰 영향은, 단연코 우리가 신규 회원국을 맞을 준비가 얼마나 안 돼 있는지를 분명히 보여준 것”이라며 “우리에게는 내부 개혁에 대한 약속도 필요하다”고 말했다.

EU 확대를 둘러싼 수사가 힘을 얻으면서, 각국 정부는 가입 절차를 잠재적으로 수정하거나 최종 결과 자체를 바꿀 방법을 검토해왔다.

프랑스와 독일은 모두 단계적·점진적 통합 모델을 제시하는 초기 제안을 회람했다. 이는 전체 절차가 완료되면 완전한 회원 자격을 부여하는 기존 체계 대신, 개혁 목표 달성 단계에 맞춰 회원국으로서의 혜택을 확대하는 방식이다.

EU 집행위원 코스는 “우리는 진화해야 한다”며 “스페인과 포르투갈이 EU에 가입했던 40년 전과 대략 같은 방식을 여전히 사용하고 있다”고 말했다.

프랑스와 독일의 제안이 나머지 EU 회원국들로부터 대체로 미지근한 반응을 얻은 가운데, 브뤼셀은 잠재적인 확대 개혁에 관한 자체 제안을 발표할 예정이다. 여기에는 코스가 회원국 추가가 EU의 운영과 정책에 미칠 영향을 기술적으로 평가한 내용이라고 설명하는 방안과 점진적 통합을 위한 제안이 포함된다.

그녀는 “현재 EU 확대는 지난 15년 동안 볼 수 없었던 속도로 진행되고 있다”고 말했다. “이를 위해서는 리더십이 필요하며, 27개 회원국 모두와 신뢰를 쌓아야 한다.”

후보국들 사이에서는 완전한 회원국 지위에 이르기 전 중간 단계의 회원국 지위 가능성에 대한 입장이 엇갈린다. 키이우는 완전한 회원국 지위에 미치지 못하는 어떤 방안도 대체로 거부한 반면, 베오그라드는 이 구상에 개방적인 태도를 보였다.

부치치는 “우리에게 국경을 개방하고, [단일] 시장을 달라. 우리에게는 그 밖에 아무것도 필요 없다. 그리고 이를 얻기 위해 우리는 유럽의 정치에 발맞출 준비가 돼 있지만, 유럽으로부터 무언가를 받아야 한다”고 말했다. 이어 “모든 조건을 충족해야 하고, 그다음에 우리가 무언가를 줄지 말지 결정하겠다는 말을 들어서는 안 된다”고 덧붙였다.

발칸 지역의 경우, 순전히 성과에 기반한 접근법보다 공동으로 확대하겠다는 정치적 결정이 국경을 넘는 긴장을 완화하고 대륙을 평화롭게 통합한다는 EU의 당초 비전을 실현하는 데 도움이 될 것이다. 분석가들은 또한 개혁이 진행되는 과정에서 그에 상응하는 실질적 보상을 제공하면 이 과정이 되돌릴 수 없는 것으로 보이게 하고, 회원국 가입이 신기루에 불과하다는 주장을 잠재우는 데 도움이 될 것이라고 말한다.

“몬테네그로가 가입할 것이라는 이야기가 나왔음에도 시민들은 EU 통합이 현실적인 가능성이라고 믿지 않았습니다.” 데다는 말했다. “프랑스와 독일이 각국이 무엇을 해야 하는지 제시하며 보여준 이러한 새로운 추진력은 . . . 엄청난 이점을 가져옵니다.”

“새로운 확대 제안이 나오면 보스니아, 코소보, 세르비아의 역학 구도는 달라질 수 있습니다.” 그는 덧붙였다. “소속감을 느끼게 되면 . . . 국가를 고립시키고 이 기회에서 우리를 배제할 수 있다는 사실을 알게 된 뒤에는 사람들이 민족주의자들을 중심으로 결집할 이유가 없어질 것입니다.”

하지만 연합 내부에서는 완전한 입법적 정합성을 위해 정회원 가입에 못 미치는 조치가 취해질 경우, 블록의 핵심 가치와 회원 가입의 ‘실적 기반’ 원칙이 훼손될 수 있다는 우려가 나온다.

아일랜드의 마틴은 대안적 접근법에 대한 “만장일치나 합의”가 부족하다는 점을 언급하며 “실적 기반 접근법과 최근 부상한 연합(association) 구상을 둘러싼 논쟁에서 우리는 실적 기반 접근법에 매우 집중할 것입니다. 현재로서는 이것이 구체적인 현실이라고 생각하기 때문입니다”라고 말했다.

그는 아일랜드가 “논의를 수용하고 촉진할” 의향이 있다고 덧붙였다. “하지만 몬테네그로가 착수한 협상을 마무리하는 과업에서 벗어나지는 않을 것입니다.”

일부 관계자들은 확대 절차를 둘러싼 논의가 결국 진행 중인 가입 신청을 지연시키는 결과로 이어질 수 있다고도 우려한다. 지금은 10여 년 만에 추진력이 가장 강한 시점이다.

“지금 당장 그럴듯하고 실행 가능한 구상처럼 보이지는 않습니다”라고 베를린 소재 German Marshall Fund의 방문연구원 Dimitar Keranov는 말한다. “새로운 절차를 시행하거나 도입하기 시작하는 순간 온갖 불확실성이 생기기 때문에 일이 지연될 것입니다 . . . 모든 새로운 개혁은 먼저 시험을 거쳐야 합니다.”

그는 현재의 절차가 “실제로 제 역할을 하고 있습니다. 준비를 제대로 한 쪽에 보상하는 것이죠”라고 덧붙인다. “확대는 선물이 아닙니다. 시험입니다.”

EU 안팎의 많은 이들은 2026년의 남은 기간을 한 세대에 한 번 있을까 말까 한 확대의 가장 중요한 시기로 보고 있다. 이들은 Montenegro가 남은 협상 장을 모두 마무리하는 동시에 EU의 기존 회원국들도 더 큰 연합이 원활하게 기능하도록 내부 개혁에 합의한다면, 규모가 더 크고 지정학적으로도 더 강한 연합이 가능하다고 말한다.

그러나 확대가 어떤 모습이어야 하고 어떤 결과를 낳아야 하는지를 둘러싼 EU 내부의 분열적 논쟁에 Brussels가 휘말린다면, 레드벨벳 로프 밖에서 기다리는 이들의 인내심은 얼마든지 끊어질 수 있다.

Martin은 그렇게 되면 유럽의 적들만 이롭게 할 뿐이라고 말한다. 그는 “결론은 이렇습니다. 유럽이 서부 발칸이나 주변 지역에서 선제적으로 움직이지 않는다면 다른 이들이 그렇게 할 것입니다”라고 말한다. “다른 이들이 상황을 조작하고 왜곡할 것입니다.”

스티븐 버나드 제작 지도ография

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