구함: 유엔을 구할 지도자

차기 사무총장 자리를 둘러싼 경쟁이 막바지에 접어들고 있다. 세계의 규칙을 관장하는 이 기구에 어떤 의미를 지닐까?

앨릭 러셀

1959년 10월 20일자 뉴욕타임스 1면 중간쯤에는 “유엔 교착 상태”라는 제목의 작은 기사가 실렸다. 그해에는 매일 실려도 이상하지 않았을 이야기였다.

유엔 안전보장이사회는 교착 상태가 너무 심해 1959년 한 해 동안 고작 한 건의 결의안, 그것도 라오스에 대한 국경 침범 의혹을 조사할 소위원회를 설치하는, 세계를 뒤흔들 만한 내용과는 거리가 먼 결의안만을 통과시켰다.

이 같은 냉전의 기억은 현재 유엔을 둘러싼 포위감이 결코 새로운 것이 아니라는 점을 일깨워준다. 그러나 유엔이 새 지도자를 찾는 작업에 속도를 내면서 전망은 유례없이 암울해 보인다.

두 차례 임기를 지낸 안토니우 구테흐스 사무총장의 후임으로 1월 1일 취임하는 인물은 유엔의 존재 의미뿐 아니라 궁극적으로 유엔의 생존을 둘러싼 싸움에 직면하게 된다. 평화와 안보부터 기후변화 대응에 이르기까지 세계를 위한 규칙을 형성하는 글로벌 기구라는 개념 자체가 위태로운 상황이다.

“이것이 유엔의 역설입니다.” 1961년 자신의 할아버지 우 탄트가 카리스마 넘치는 스웨덴 출신 다그 함마르셸드의 뒤를 이어 사무총장이 됐을 당시 유엔 고위 관료였던 탄트 민트 우는 이렇게 말한다. “유엔이 글로벌 위기 관리에서 이렇게까지 주변화된 적은 없었습니다. 하지만 유엔에는 여전히 숨은 초능력이 있습니다. 바로 세계 유일의 보편적 기구를 대표해 사무총장이 중재할 수 있는 능력입니다.”

유엔은 수많은 위기에 시달리고 있다. 가장 위험한 문제는 유엔의 권위다. 러시아와 미국은 유엔을 점점 더 무시하고 있다. 또한 유엔의 구조가 오늘날의 세계가 아니라 유엔이 창설된 1945년의 세력 구도를 반영하고 있다는 점에서 다른 많은 국가들도 유엔에 의문을 제기하고 있다.

안전보장이사회는 국제법을 제정하는 세계 최고 권위의 기구지만, 2022년 러시아의 우크라이나 전면 침공과 그 이전 10년간 이어진 여러 강대국 간 대치의 여파로 교착 상태에 빠져 있다. 냉전 직후에는 안보리가 통과시킨 결의안 수가 급증했지만, 최근 몇 년간에는 크게 감소했으며 이는 국제 법질서의 약화된 실적을 반영한다.

유엔의 어려움을 가중시키는 가운데, 도널드 트럼프 미국 대통령은 가자지구를 비롯한 지역을 대상으로 유엔의 잠재적 경쟁 기구인 ‘평화위원회’를 출범시켰다. 트럼프의 이 구상은 현재까지 별다른 성과를 거두지 못했지만, 이제 수많은 글로벌 협의체가 각국 정상들의 시간을 놓고 경쟁하고 있다. 그중 세계 주요 20개국으로 구성된 주요 20개국 정상회의(G20)가 중대한 결정을 내리는 모임으로는 유엔 총회보다 더 효과적이라는 평가도 가능하다.

다자주의라는 개념 자체, 즉 유엔의 근간이 되는 원칙이 급격히 쇠퇴하고 있다. 중재자로서 유엔의 위상이 এত 낮아져 우크라이나, 가자지구, 이란을 둘러싼 전쟁에서 유엔의 목소리는 거의 들리지 않았다.

여기에 자금 부족 문제도 있다. 30년 동안 야심을 확대해온 유엔은 미국을 비롯한 각국이 지원금을 대폭 삭감하면서 재정적 블랙홀에 직면해 있다. 관계자들도 이 기구의 사기가 꺾인 관료 조직과 산하 여러 기관에 전면적인 개혁이 필요하다고 인정한다.

아르헨티나 출신으로 국제원자력기구(IAEA)를 이끌며 차기 사무총장 유력 후보로 꼽히는 라파엘 그로시(Rafael Grossi)는 “유엔이 당장 [소멸할] 위험에 처해 있다고 보지는 않는다”고 말한다. “다만 서서히 죽어가는 것에 가깝다고 본다. 유엔은 실질적인 기여 없이 최근의 위기나 국가 간 전쟁과 관련해 점점 무의미한 존재가 되어가고 있다 . . .”

그는 “유엔이 본래 전환했어야 할 다른 사안들, 즉 사회적 의제와 기후변화에 대한 성과가 참담하다는 데서 비롯된 좌절감”이 있다고 지적한다.

코스타리카 부통령을 지냈고 현재 구테흐스를 이어 차기 사무총장이 될 가장 유력한 후보인 레베카 그린스판(Rebeca Grynspan)은 유엔의 미래를 둘러싼 논쟁이 “회의론에서 운명론으로” 넘어가는 것을 막는 일이 우선순위가 되어야 한다고 말한다. 그는 이어 “비판의 상당 부분은 유엔이 성공하기를 바라고 유엔의 미래를 진심으로 걱정하는 사람들에게서 나온다”고 덧붙인다.

지옥에서 세상을 구하기

제2차 세계대전이 끝난 뒤 유엔이 탄생한 지 80년 동안, 유엔 사무총장 9명은 상임이사국이자 거부권을 행사할 수 있는 안전보장이사회 5개국(P5)—미국, 중국, 러시아(옛 소련), 영국, 프랑스—의 의중을 피해 움직일 방법을 찾아야 했다. 그러나 오늘날이 그렇듯, 너무나 자주 이 과제는 그들에게 역부족이었다.

유엔의 옹호자들은 유엔이 또 다른 세계대전을 막는다는 창립 취지를 이행했다고 강조하지만, 최근 몇 년 사이 중재자로서의 역할은 빛이 바랬다. 지난해 다시 취임한 이후 트럼프는 사실상 구테흐스를 외면해왔다.

역대 유엔 사무총장 5인

• 다그 함마르셸드 1953~1961년 | 스웨덴 외교관인 그는 ‘예방 외교’를 도입했다. 이는 지역 분쟁이 초강대국 간의 대립으로 비화하는 것을 막기 위해 조기에 행동하는 것을 목표로 했다. 그는 사후 노벨평화상을 수상했다 전임: 트리그베 리, 1946~1952년
• 우 탄트 1961~1971년 | 조직을 이끈 최초의 비유럽 출신 인사인 우 탄트는 여러 냉전 대치 상황을 완화했다. 특히 쿠바 미사일 위기 당시 중재자로 나서 미국과 소련 지도자들에게 긴장 완화를 촉구했다 후임: 쿠르트 발트하임, 1972~1981년; 하비에르 페레스 데 케야르, 1982~1991년
• 부트로스 부트로스 갈리 1992~1996년 | 유엔을 이끈 최초의 아프리카 출신 인사인 이집트 외교관으로, 보스니아 전쟁과 르완다 대학살 당시 재임했다. 그는 유엔 평화유지 활동의 권한 개혁을 추진했다. 미국은 그의 연임을 막았다
• 코피 아난 1997~2006년 | 가나 출신 외교관인 그는 유엔 내부에서 승진해 정상에 올랐다. 미국 주도의 이라크 침공을 두고 미국과 격렬한 갈등을 빚었다. 추종자들에게 ‘세속적 교황’으로 칭송받았으며, 유엔과 공동으로 노벨평화상을 수상했다 후임: 반기문, 2007~2016년
• 안토니우 구테흐스 2017~2026년 | 올해 말 물러나는 포르투갈 정치인인 그는 기후변화에 대한 더욱 강력한 대응과 내부 개혁을 촉구해왔다. 그러나 미국 대통령에게 외면당하면서 유엔은 전 세계 전쟁에서 변방으로 밀려났다

“다그 함마르셸드의 오래된 격언은 유엔의 역할이 우리를 천국으로 데려가는 것이 아니라 지옥에서 구하는 것이라는 말이었습니다.” 유엔개발계획(UNDP) 수장과 2006년 유엔 사무차장을 지낸 말록 브라운 경이 말했다. 2006년은 코피 아난이 유엔을 이끈 10년의 마지막 해였다. “냉전이 끝난 뒤 모두가 유엔이 세계를 바꾸는 주체가 될 수 있다고 생각했던 짧고 햇살 가득한 시기가 있었습니다. 하지만 유엔은 훨씬 더 실용적인 규범으로 돌아갔습니다. 사실 유엔은 생애 대부분을 그 규범 아래 있어 왔습니다.”

그러나 오늘날에는 그 “실용적인 규범”조차 이행하거나 유지하기가 어렵다. 지난 20년 동안 유엔에는 공식적으로 안보, 개발, 인권이라는 세 가지 ‘기둥’이 있었지만, 이제 모두 흔들리고 있다.

유엔 고위 관계자들은 러시아를 안전보장이사회에서 가장 큰 걸림돌로 보고 있다. 그러나 미국 역시 필요할 때마다 이 기구를 우회한다. 1월 베네수엘라를 공격하거나 2월 이란을 공격하기에 앞서 유엔 결의안 채택을 요청하는 시늉조차 하지 않았다. 미국에 이어 유엔에 두 번째로 많은 자금을 대는 중국은 공개적으로는 다자주의 질서를 지지하지만, 서방 주도의 결의안을 저지하기 위해 러시아와 자주 뜻을 같이한다.

개발과 인권 부문에서는 트럼프 행정부가 미국의 자금 지원을 삭감하고 많은 기관에 대한 지원을 중단하면서 예산 위기가 발생했고 수천 개의 일자리가 사라졌다. 한 유엔 관계자는 “사기는 거의 존재하지 않는 수준”이라고 말했다. 다만 유엔에 대한 많은 열성 지지자들조차 유엔의 프로그램과 기관들이 중복되고 근본적인 변화가 필요하다는 비판론자들의 주장에 동의한다.

한 유엔 인도주의 활동가는 “미국이 요구하는 개혁 가운데 상당수는 불합리하지 않습니다”라고 말했다. “솔직히 말해야 합니다. 존재해서는 안 된다는 것을 우리 스스로 알고 있는 유엔의 일부를 어떻게 살릴지 논쟁하는 것은 우리에게 해롭습니다. 트럼프의 비판 중 일부는 타당합니다.”

구테흐스는 지난해 유엔 창설 80주년을 맞아 구체적인 개혁안을 내놓았지만, 제도적 저항에 부딪혔다. 직원들은 감축의 상당 부분이 장기 근속 저성과자보다 고용계약이 불안정한 사람들을 겨냥한 결과가 됐다고 말한다.

이런 난맥상에 유엔을 이끌기를 희망하는 7명의 후보가 뛰어들었다. 기대라기보다는 희망에 가까운 마음으로, 전직 유엔 관계자들은 이번 기회가 유엔이라는 기구가 무엇을 하는지 냉정하게 돌아보고 추진력을 되살릴 수 있는 계기라고 본다.

탄 미인트 우는 군살을 뺀 유엔이 할아버지가 활약했던 시대의 정신을 되살릴 수 있기를 바란다. 그의 할아버지는 콩고 내전을 중재하던 중 아프리카 남부 상공에서 의문의 비행기 추락 사고로 함마르셸드가 사망한 뒤 그 자리를 이어받았다.

그러나 그는 차기 사무총장이 중재자로서 발휘할 수 있는 잠재력이 우 탄트 시대에 비해 훨씬 작다고 인정한다. 그는 “1965년 인도·파키스탄 전쟁을 예로 들어보자. 할아버지가 전선으로 가 당시 파키스탄의 군부 지도자였던 아유브 칸을 만나기까지 거의 이틀이 걸렸다”고 말했다.

그는 당시 소련과 미국, 영국의 지도자들을 언급하며 이렇게 덧붙였다. “오늘날이라면 그[칸]와 인도의 지도자 랄 바하두르 샤스트리는 브레즈네프, LBJ, 해럴드 윌슨에게 동시에 왓츠앱 메시지를 보내고 있었을 것이다.”

모의 여론조사와 생존ancy

누구든 그런 임무를 맡으려면 먼저 미로처럼 복잡한 선출 절차를 통과해야 한다.

최종 결정은 15개 이사국으로 구성된 안전보장이사회 투표로 이뤄진다. 하지만 실질적으로 중요한 표는 P5의 표뿐이다. P5 각국은 거부권을 갖고 있다. 이는 오늘날의 세계 질서를 반영하도록 안전보장이사회를 재검토하자고 요구하는 많은 유엔 회원국(193개국)의 좌절감을 더욱 키우고 있다.

예비 ‘비공식 여론조사’에서, 그리고 때가 되면 올가을 투표에서, 안전보장이사회 회원국들은 특정 후보를 “지지한다”, “반대한다” 또는 “의견이 없다”고 밝히도록 요청받는다. 첫 조사 결과는 차기 사무총장이 중남미 출신이 될 것임을 시사한다. 유엔 내에서는 해당 지역의 “차례”라는 암묵적 합의가 있기 때문이다.

홀로코스트 이후 유럽을 떠난 유대인 부모를 둔 70세 경제학자 Grynspan은 “지지한다” 10표를 얻어 1위를 차지했다. 그녀는 총회가 선호하는 후보로 널리 여겨지며, 당선될 경우 최초의 여성 사무총장이 된다.

경쟁에 늦게 뛰어든 52세의 Guyana 유엔 대사 Carolyn Rodrigues-Birkett는 비공식 여론조사에서는 2위를 차지했지만, 후보 토론회 이후 동료 유엔 외교관들을 대상으로 실시한 긴급 여론조사에서는 선두에 올랐다. 65세인 Grossi는 비공식 여론조사에서 3위를 기록했다.

나머지 네 후보는 이제 당선 가능성이 낮은 인사들로 분류된다. 4위를 차지한 에콰도르의 전 외무장관 마리아 페르난다 에스피노사, 세네갈의 전 대통령 마키 살, 우간다의 베테랑 유엔 관료 올라라 오투누, 칠레의 전 대통령 미첼 바첼레트다.

투표 절차에 들어가면 P5는 다른 회원국의 흰색 투표용지와 구분하기 위해 빨간색 투표용지를 사용한다. 빨간색 ‘반대’ 표 하나만 나와도 후보 출마는 무산된다. 그러나 판도를 뒤흔들 수 있는 요인은 두 가지다. 막판에 강력한 후보가 등장하는 것과, 전통적으로 결정적 한 표를 행사해온 미국의 입장이다.

말록-브라운은 1996년 대부분의 기간 동안 현직인 부트로스 부트로스-갈리가 두 번째 임기를 위해 재임명될 것으로 여겨졌던 일을 회고한다. “매들린 올브라이트를 제외하면 모두가 그에게 기회를 주려는 듯했다.” 당시 유엔 주재 미국 대사는 물밑에서 코피 아난을 지지했고, 아난은 그해 말에야 승자로 떠올랐다.

10년 뒤 미국은 다시 결정적인 역할을 했다. 당시 유엔 주재 미국 대사였던 존 볼턴은 회고록에서 워싱턴이 한국의 반기문을 후보로 밀기 위해 치밀하게 내정한 과정을 설명한다.

그로시는 올해 초 유엔 외교관들 사이에서 안보에 초점을 맞추고 개발 의제에서는 다소 벗어난 방향을 내세우는 ‘미국의 후보’가 될 가능성이 있는 인물로 여겨졌다. 그러나 트럼프와 가깝다는 인식은 회원국들의 호감을 얻지 못할 것이며, 직원들에게도 마찬가지일 것이다. 한 유엔 관계자는 “그가 조직 내부의 동력을 얻기는 어려울 것”이라고 경고했다.

지난달 뉴욕포스트는 트럼프가 국제축구연맹(Fifa) 수장 지아니 인판티노를 자신의 후보로 선호한다고 보도했다. 그러나 인판티노가 Fifa의 일부를 민간 부문에 매각하려던 시도가 불발돼 논란이 일기 전부터 외교관들은 이를 터무니없는 이야기로 봤다.

미국이 안고 있는 근본적인 과제는, 통상적으로 순응적인 사무총장을 원하면서도 개혁을 실행하고 미국이 감독하는 데 관심이 없는 글로벌 위기를 직접 맡아줄 인사를 원하는 자국의 욕구 사이에서 어떻게 균형을 잡느냐는 것이다.

“대통령의 외교정책에 부합하면서 유엔이 해주기를 바라는 일들이 있습니다.” 미국의 유엔 주재 대사 Mike Waltz는 최근 아이티와 가자지구의 위기를 언급하며 이렇게 말했다. 그는 미국 우선주의 정치를 다루는 팟캐스트 ‘The Alex Marlow Show’에서 “저는 그것에 집중하고 . . . 나머지는 줄이는 데” 초점을 맞추고 있다고 말했다.

그의 처방은 차기 사무총장이 직면한 딜레마의 핵심을 찌른다. 유엔이 계속해서 relevancy를 유지하고 생존하려면 어떤 사안에 집중해야 하는가 하는 문제다.

미국과의 관계 개선

유엔 수장의 역할은 직함에 내포된 ‘사무총장(secretary-general)’이라는 명칭처럼 언제나 균형 잡기였다. 관리에 초점을 맞추는 ‘사무(secretary)’와 세계에 초점을 맞추는 ‘총장(general)’ 사이의 균형이다. 현직 및 전직 고위 관계자 대부분은 차기 수장이 후자에 우선순위를 둬야 한다고 생각한다. 무엇보다 유엔이 여전히 게임에 참여하고 있다는 점을 보여줘야 하기 때문이다.

새로 출간된 할아버지의 전기를 쓴 탄트 민트 우에게 이는 유엔 초창기의 기본으로 돌아가는 문제다. 그는 “핵심 역할은 최고 중재자”라며 “사무총장이 1950년대와 1960년대에 성공적으로 중재하던 시절, 정치 담당 부서는 오늘날 인원의 극히 일부에 불과한 12명 남짓이었다”고 말했다.

그는 이어 “우리는 우아하게 얼굴을 바닥에 처박고도 일어나 다시 시도할 수 있는 사람이 필요하다”며 “사무총장은 10번 중 9번은 실패한다고 가정해야 한다. 전쟁을 끝낼 유엔의 선택지를 끈질기게 유지하고, 직접 만들어가며, 계속 살아 있게 하는 것이 중요하다”고 말했다.

좌절감을 느낀 한 유엔 고위 관리는 차기 사무총장이 민주콩고 같은, 언론의 관심에서 벗어난 전쟁에서 평화 협상을 성사시키기 위해 노력해야 한다고 말한다. 이 관리는 구테흐스가 뉴욕 본부에서 너무 많은 시간을 보냈다는 전직 관리들의 비판을 되풀이한다. (그의 지지자들은 강대국들이 중재를 무시한 탓에 중재가 불가능해졌다고 말한다.)

그의 후임자가 대대적인 출발을 시도할 것이라는 데에는 의심의 여지가 거의 없어 보인다.

유엔의 무역·개발 담당 기구인 유엔무역개발회의(UNCTAD)를 이끄는 그린스팬은 냉철한 외교가 필요하다고 말한다. 그는 2022년 흑해 곡물 협정을 감독한 경력을 내세운다. 이 협정은 러시아, 우크라이나, 튀르키예, 유엔이 해상 통로를 통해 곡물을 수출하기로 한 합의다.

“유엔에는 관리가 필요합니다.” 그가 말한다. “우리는 세상 모든 일을 하려 합니다. 우리는 더 많이 협력해야 합니다.”

그로시는 러시아가 2022년 우크라이나를 침공한 뒤 블라디미르 푸틴을 만난 경력을 어떤 대가를 치르더라도 중재하겠다는 자신의 결의를 보여주는 사례로 즐겨 언급한다. 그는 “제가 사무총장이 된다면 매우 나쁜 일을 하고 있을지도 모르는 사람들과 악수하는 모습을 보게 될 겁니다”라고 말한다.

개도국과 소국들은 새 사무총장이 기후변화와 빈곤 퇴치를 겨냥한 프로그램을 축소할 것을 우려하고 있다. 말로치-브라운은 이 논쟁이 유엔의 전신인 국제연맹 내부의 분열을 연상시킨다며, “국제연맹이 자신의 모습대로 세계를 재편할 것으로 본 보편주의자들과, 갈등을 해결하는 데 유용한 장으로 본 현실주의자들 사이”의 대립과 같다고 말했다.

그는 전통적인 공여국 주도의 직접 보조금 모델에서 벗어나 다자개발은행의 발언권을 확대하는 방향으로 개발 자금 지원을 재고해야 한다고 주장한다.

그는 새 사무총장이 우선 내부 개편은 제쳐두고, 대신 중재를 우선순위에 둠으로써 “권위와 추진력을 구축해야 한다”고 덧붙였다. “개혁 프로그램은 많은 어려움에 부딪혔다. 이런 노력은 새 사무총장을 집어삼킬 수 있다.”

안보리 개혁 구상은 중기적으로 실현 불가능하다고 인정하는 이들이 많다. P5가 거부권을 유지하는 가운데 잠재적 신규 회원국들이 서로 경쟁하고 있기 때문이다. 차기 사무총장은 미국과의 관계를 어떻게 재편할지에 더 초점을 맞출 가능성이 크다.

유엔에서 인도주의 업무 조정국이 관할하는 인도적 지원은 협력이 가능한 분야 중 하나다.

이 기관의 수장인 전직 영국 외교관 톰 플레처는 트럼프 행정부와 협력할 방법을 찾고 미국이 원조를 포기하지 않도록 한 공로로 찬사를 받고 있다. 트럼프 행정부는 2025년 1월 집권 후 자체 개발원조 기관인 미국국제개발처(USAID)를 폐쇄했지만, 지난해 12월에는 여러 조건을 붙여 유엔 인도주의업무조정국(OCHA)에 20억 달러를 지원했다.

플레처는 “가장 위험한 인도주의 활동과 관련해서는 우리가 그들이 가고 싶어 하지 않는 곳, 누군가의 도움이 필요한 곳에 있다는 인식이 있다”고 말했다. 그는 “그들[트럼프 행정부]은 상당한 여정을 거쳤다. 지난해 이맘때만 해도 자금 상황은 매우 암울했다. 이제 우리는 40억 달러가 넘는 직접 인도주의 지원금을 확보했다”고 덧붙였다.

그는 “많은 사람이 앞으로 2년을 유엔이 서서히 쇠퇴하는 이야기로 치부하고 있다”고 말했다. “그러나 우리가 추진력과 인내심을 찾아 일부 전쟁을 끝내고 수백만 명의 목숨을 구할 수 있다면, 그 서사는 뒤집을 수 있다.”

차기 사무총장 선출 경쟁이 절정으로 치달으면서, 새로운 접근 방식이 어떤 결과를 낳을 수 있을지에 대한 유엔 내부의 기대감도 커지고 있다.

전직 유엔 구호 활동가인 에스터 주다는 “차기 사무총장은 다르게 생각해야 한다”고 말했다. “구테흐스가 지도자가 됐을 때 유엔은 견고한 다자주의 정책에 의존하고 있었다. 세계는 변했다.”

하지만 유엔은 이전에도 헛된 기대를 품은 적이 있다. 다시 신문 1면을 장식할 수 있을 것이라는 희미한 낙관론은 유엔의 제약에 대한 인식으로 누그러진다. 한 관계자는 씁쓸하게 지적한다. “우리는 회원국들이 허용하는 만큼만 강력합니다. 그리고 무엇보다 중요한 것은 강대국들이죠.”

정치의 이면, 매주 평일

스티븐 부시의 영국 정치와 정책에 대한 종합적이고 재치 있는 시각